Lohnnebenkosten als Sparbüchse der Pandora

Schreckgespenst Lohnnebenkosten: Ist das Sozialstaat, oder kann das weg? Wie das schon klingt. So nebensächlich, so irrelevant. Und überhaupt sind Kosten schlecht – die stören doch nur. Tatsächlich nagt, knabbert und feilt hier die Bundesregierung seit Jahren Millionen weg – unter dem Applaus von Wirtschaftskammer, Handelsverband und Wirtschaftsbund. Hier ein Zehntelprozent, dort ein bisschen mehr. Und der Sozialstaat ächzt, denn Lohnnebenkosten sind nichts anderes als Sozialstaatsbeiträge. Was den Unternehmen an einem Ende erspart wird, belastet am anderen Ende die Steuerzahler:innen.

Doch was sind Lohnnebenkosten? „Die Beiträge für die Sozialversicherung sind so etwas wie das finanzielle Rückgrat in unserem Sozialstaat“, sagt Laurenz Ennser-Jedenastik gegenüber Arbeit&Wirtschaft. Er ist Professor am Institut für Staatswissenschaft der Uni Wien. In konkreten Zahlen: Rund 55 Prozent der Ausgaben des Sozialstaates stammen aus den Sozialversicherungsbeiträgen erwerbstätiger Menschen. Noch einmal 39 Prozent kommen aus Lohn-, Einkommen-, Mehrwert- und Verbrauchssteuern. Die restlichen Prozent stammen von Selbstständigen (3,2 Prozent) und Pensionist:innen (2,3 Prozent). In den restlichen 0,5 Prozent stecken unter anderem Vermögenseinnahmen.

Was sind Lohnnebenkosten?

Österreich liegt im europäischen Spitzenfeld bei den Lohnabgaben. 42,6 Prozent waren es im Jahr 2020. Das ist etwa so viel wie in Dänemark, Schweden oder den Niederlanden, wobei ein direkter Vergleich aufgrund der unterschiedlichen Sozial- und Steuersysteme kaum möglich ist. Die hohe Abgabenquote stammt aus den Wachstumsjahrzehnten: In den 1960ern, 1970ern und 1980ern baute sich Österreich einen verlässlichen Sozialstaat auf, finanziert von immer höheren Lohnabgaben. Das hat sich für alle Menschen in Österreich gelohnt. „Von der Wiege bis zur Bahre ist der Sozialstaat in allen Lebenslagen da. Es gibt keinen Menschen, egal welches Einkommen er bezieht, der nicht vom Sozialstaat profitiert“, weist Dominik Bernhofer auf die Bedeutung des Sozialstaates hin. Er ist Ökonom und Leiter der Abteilung Steuerrecht in der Arbeiterkammer Wien.

Ein Blick auf die Zahlen verdeutlicht, was Bernhofer meint. Für den Bereich Alter (42,4 Prozent des Budgets) und Gesundheit (24,9 Prozent) gibt der Sozialstaat mit Abstand das meiste Geld aus. Das bedeutet, dass es eben nicht nur ökonomisch schwache Menschen sind, die von ihm profitieren. Der populistische Spin von der sozialen Hängematte ist nichts als Fake News. Dabei sind die Kosten für die Bildung oder die Straßen – jede:r geht zur Schule und nutzt Straßen – noch gar nicht mit eingerechnet.

Lohnnebenkosten senken? Nicht schon wieder!

Lohnnebenkosten zu senken bedeutet, an der Basis für all das zu rütteln. Doch genau das passiert, und zwar konstant (siehe Textende). Die Pandemie hat eigentlich deutlich gemacht, wie wichtig ein stabiler Sozialstaat ist. Doch ganz uneigentlich macht die Regierung aktuell dort weiter, wo sie 2019 aufgehört hat. Im Rahmen des Entlastungspakets gegen die Inflation sollen insgesamt weitere 600 Millionen Euro Nebenkosten abgeschmolzen werden. Als würde sie nicht wissen, was Lohnnebenkosten sind.

Die Summe setzt sich aus zwei Bausteinen zusammen. Zum einen aus der Senkung der Abgaben für die Unfallversicherung um 0,1 Prozentpunkte. Zum anderen müssen Unternehmen 0,2 Prozent weniger in den Familienlastenausgleichsfonds einzahlen. Aus diesem Topf stammen unter anderem Familienbeihilfe, Kinderbetreuungsgeld und Schüler:innenfreifahrten. „Der Sozialstaat verliert gesamtstaatlich betrachtet Geld, weil die Ausgaben nicht kleiner werden, sondern tendenziell eher größer. Es tun sich Lücken auf, die dazu führen, dass das aktuelle Niveau nicht mehr gehalten werden kann“, fasst Bernhofer die Effekte der Lohnnebenkostensenkung zusammen.Und Ennser-Jedenastik ergänzt: „Wahrscheinlich spüren viele Arbeitnehmer:innen die Effekte von Lohnnebenkostensenkungen erst einmal nicht. Aber in Summe müssen sie dann durch die Steuerzahler:innen aufgefangen werden.“

Lohnnebenkosten alleine bestimmen nicht über Arbeitsplätze

Das wichtigste Argument der Arbeitgeber:innen ist, dass eine Senkung der Lohnnebenkosten Arbeitsplätze schafft. Das Wirtschaftsforschungsinstitut WIFO hat dazu im Jahr 2020 internationale Reformbeispiele ausgewertet. Lohnnebenkosten, so die Analyse, hätten kurzfristig tatsächlich einen kleinen, aber immerhin positiven Effekt auf den Arbeitsmarkt. Längerfristig würde die Wirkung allerdings stark nachlassen. Lediglich gezielte Senkungen für vulnerable Gruppen hätten einen spürbaren Effekt. Das bestätigt auch Ennser-Jedenastik: „Wenn jemand sozialversicherungspflichtig wird, verteuert sich die Arbeitskraft schlagartig. Das macht es für Menschen ohne Ausbildung schwer, im Arbeitsmarkt unterzukommen. Für sie würde es sich lohnen, die Arbeitskosten zu senken.“

Auch in der Praxis gibt es sehr viel präzisere Maßnahmen. Albert Scheiblauer, Bundesjugendsekretär bei der Gewerkschaft Bau-Holz, hat dafür ein passendes Beispiel parat: das Taggeld. Dieses beträgt aktuell 26,40 Euro. Handwerker:innen, die nicht nach Hause pendeln können, sondern in der Nähe der Baustelle übernachten müssen, bekommen diese Summe pro Tag – steuerfrei. „Das Taggeld wurde zuletzt 1993 angepasst. Damals hat man sich von 300 Schilling zwei warme Mahlzeiten und ein Frühstück kaufen können. Das geht heute nicht mehr“, so Scheiblauer. Und weiter: „Pauschal zu sagen, eine Senkung der Lohnnebenkosten führte zu mehr Arbeitsplätzen, ist falsch. Man muss unterscheiden zwischen größeren und kleineren Unternehmen.“ Während größere Unternehmen in seinem Sektor kaum über die Lohnnebenkosten klagen würden, ächzen viele kleinere Betriebe.

Lohnnebenkosten senken heißt, am Sozialstaat zu sparen

Eines müsse klar sein, so Bernhofer: „Wir sind ein Sozialstaat. Deswegen muss man vorsichtig sein, wenn man daran sparen möchte, weil das Geld eigentlich an die Menschen zurückfließen sollte.“ Sinkende Lohnnebenkosten führen zu weniger Einnahmen für den Sozialstaat. „Man kann gegensteuern, indem man Steuern erhöht oder Einsparungen vorantreibt. Was davon passieren wird, ist schwer abzuschätzen.“ So gäbe es laut Bernhofer Expert:innen, die davon ausgehen, dass Österreich auch ohne ein Sparpaket genug Reserven hätte, um diese Entlastung der Unternehmen zu finanzieren, ohne den Bürger:innen etwas wegnehmen zu müssen.

Was Wirtschaftsvertreter:innen verschweigen

Zwar sind die Lohnnebenkosten in Österreich tatsächlich vergleichsweise hoch, der internationale Vergleich taugt aber nur bedingt. Hintergrund sind zwei Größen: die Gesamtarbeitskosten und die Lohnstückkosten. Die Gesamtarbeitskosten sind alle Ausgaben, die für Arbeit anfallen, also auch die eigentlichen Löhne. Da Österreich stark exportorientiert wirtschaftet, ist hier vor allem der Produktionsbereich relevant. Und ausgerechnet hier fallen in Österreich deutlich geringere Gesamtarbeitskosten an als in anderen exportorientierten Hochlohnländern wie Deutschland oder Schweden – das belegt eine Studie des WIFO.

Lohnstückkosten wiederum hängen mit der Produktivität zusammen. Österreichs Arbeitnehmer:innen schaffen pro Stunde deutlich mehr Wert als die Beschäftigten in anderen europäischen Staaten. Italien, Frankreich, Deutschland, Niederlande: In jedem dieser Länder sind die Lohnstückkosten höher als hierzulande, wie es ebenfalls in der WIFO-Studie heißt. Die Austrian Business Agency – also die Agentur des Bundeswirtschaftsministeriums, die für Betriebsansiedlungen zuständig ist – wirbt sogar mit der hohen Produktivität. Kein Wunder: Österreichs Arbeitnehmer:innen stellen hochwertige und komplexe Produkte her, die auf dem internationalen Markt nicht mit Billigware konkurrieren müssen.

Politische Dimension der Lohnnebenkosten

Basis für die hohe Produktivität sind der technische Fortschritt und die zunehmende Automatisierung. Dadurch sinkt die Lohnquote am Volkseinkommen: So ist diese etwa von 77 Prozent im Jahr 1978 auf 68 Prozent im Jahr 2018 zurückgegangen. Wenn der Sozialstaat auf den Lohnabgaben basiert, Löhne aber eine immer geringere Rolle spielen, dann gerät das System irgendwann ins Wanken. Eine Lösung könnte die sogenannte „Wertschöpfungsabgabe“ sein, im Volksmund auch Maschinen- oder Robotersteuer genannt. Wenn Arbeit unseren Sozialstaat finanziert, aber Roboter unsere Arbeit machen, dann müssen sie dafür besteuert werden – so die stark vereinfachte Theorie. In der etwas komplexeren Realität müssten Firmen ihre Gewinne, Abschreibungen und Zinsen zu den Lohnkosten dazurechnen und davon einen bestimmten Prozentsatz abführen.

Lohnnebenkosten sind auf den ersten Blick eine Budgetspielerei: Werden sie gesenkt, muss das Geld von einer anderen Stelle kommen. Doch so einfach ist es nicht. Es geht dabei um die Wahrnehmung des Sozialstaates. „Versicherungen funktionieren so, dass man mit einem individuellen Beitrag auch individuelle Ansprüche erwirbt. Das haben die Menschen so internalisiert. Im Sozialstaat leisten alle was und kriegen alle was. Aber wenn ich die Leistungen zurückfahre, muss mir klar sein, dass ich auch die Legitimität des Sozialstaates runterfahre“, erklärt Ennser-Jedenastik.

Lohnnebenkosten in der Politik

Beispiele für die politische Ebene gibt es reichlich: Die Senkung der Lohnnebenkosten im Jahr 2015 trocknete den Familienlastenausgleichsfonds aus. Die damalige Familienministerin Sophie Karmasin (ÖVP) musste einen Fehlbetrag von 2,7 Milliarden Euro bis zum Jahr 2019 einstellen. Ursprünglich war geplant, dass der Reservefonds wieder ins Plus rutscht. Karmasins Lösung war, Leistungen wie das Wochengeld oder Pensionsbeiträge für Kindererziehungszeiten in andere Budgetposten zu schieben. Damit waren sie nicht mehr ihr Problem – aber immer noch das der Steuerzahler:innen. Noch deutlicher wird es bei der Unfallversicherung: Im Jahr 2019 kürzte die Regierung deren Beitrag um 0,1 Prozent oder 130 Millionen Euro pro Jahr. Die Allgemeine Unfallversicherungsanstalt (AUVA) zahlt aber der Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK) Geld dafür, dass Unfallopfer in deren Spitälern behandelt werden. Die Hälfte der Beitragssenkung wird daher dadurch finanziert, dass die ÖGK künftig weniger Geld bekommt, so Bernhofer.

Das Hauptargument für die geringeren Beiträge zur Unfallversicherung war, dass die AUVA Überschüsse erwirtschaftet. Das ist grundsätzlich richtig, aber nicht grundlos. So hat die AUVA beispielsweise die Liste der anerkannten Berufskrankheiten seit Jahrzehnten nicht mehr aktualisiert. Auch Präventions- und Aufklärungsarbeit seien völlig unterfinanziert, erklärt Bernhofer. Er wird in diesem Kontext deutlich: „Die Sozialversicherungsbeiträge haben auch eine politische Dimension. Denn die Vertreter:innen der Versicherungen treffen wesentliche Entscheidungen zur Mittelverwendung. Da spielt es eine Rolle, ob es eigene Einnahmen gibt oder ob sie vom Finanzministerium abhängig sind.“

Weichen für die Zukunft der Lohnnebenkosten

Eine Senkung der Lohnnebenkosten in der jetzigen Situation sei zumindest diskussionswürdig, gibt Ennser-Jedenastik zu bedenken. „Wir sind jetzt in einer Situation, in der die Nachfrage nach Arbeitskräften größer ist als das Angebot, und die Löhne steigen. Da muss man sich fragen, ob man gegensteuern will. Das ist ein Drahtseilakt.“ Das gilt aber nicht nur für die aktuelle Situation. Der Umgang mit den Lohnnebenkosten wird ganz entscheidend dafür sein, wo sich Österreich als Sozialstaat in Zukunft hinbewegt. „Wir haben eine riesige demografische Aufgabe vor uns: Eine große Generation geht in Pension. Diese Menschen tragen also finanziell weniger bei, als sie an Leistungen in Anspruch nehmen. Wir müssen uns Gedanken machen, wie wir diese Aufgabe schultern“, gibt Bernhofer zu bedenken.

Die Diskussion über die Senkung der sogenannten #Lohnnebenkosten nimmt wieder an Fahrt auf. Internationale Beispiele, wie #Island zeigen jedoch, dass hohe #Kosten für den Faktor #Arbeit kein Standortnachteil sind. Eine #Reportage gibt Antworten warum: https://t.co/Kt5E5PNfNF pic.twitter.com/R1ptvYtLvd

— Arbeit&Wirtschaft Magazin (@AundWMagazin) June 26, 2022

Die Herausforderungen, die der Sozialstaat meistern müsse, würden in Zukunft nicht kleiner werden. Der aktuelle Trend der ständigen Senkung der Lohnnebenkosten sei falsch, das Verteilen dieser Steuergeschenke an Unternehmen mit der Gießkanne sowieso. Bernhofer plädiert fürs Gegenteil: „Wir müssen uns überlegen, ob wir nicht eine steigende Abgabenquote brauchen, um diese Herausforderung anzugehen. Das sollten Abgaben sein, die nicht nur zusätzliches Geld bringen, sondern auch aus Sicht der Steuerstruktur eine Verbesserung bringen – die also nicht den Faktor Arbeit besteuern, sondern bei Gewinnen und Vermögen ansetzen. Das ist eine zentrale Herausforderung.“ Auch Scheiblauer bringt es auf den Punkt: „Arbeitgeber:innen bräuchten grundsätzlich ein gesünderes Verhältnis zu Steuern und Abgaben. Der Nachtwächterstaat, der in den 1980ern und 1990ern propagandiert wurde, ist gescheitert. Das hat man in der Coronakrise gesehen.“