Volkswirtschaften benötigen solche Infrastruktur. Sie muss ständig gepflegt und entsprechend zukünftigen Bedürfnissen ausgebaut werden. Dabei geht es meist um langfristige Investitionen. Am Beginn der 2020er-Jahre ist der Investitionsbedarf im Infrastrukturbereich groß, denn gleich mehrere Herausforderungen erfordern neue Infrastruktur. Eine zentrale ist zweifellos die Digitalisierung – insbesondere wenn Menschen nicht abgehängt werden, sondern die Potenziale voll ausgeschöpft werden sollen. Eine andere zentrale Herausforderung ist die Bewältigung des Klimawandels, auch unter dem Schlagwort Dekarbonisierung der Wirtschaft diskutiert.
In der Ökonomie sind Leuchttürme ein beliebtes Beispiel für öffentliche Güter.
Der Staat ist Key Player bei der Bereitstellung von Infrastruktur, die volkswirtschaftlich nützlich ist, sich aber für private Unternehmen nicht so leicht refinanzieren lässt. Er kann diese in Form von öffentlicher Infrastruktur oder öffentlichen Gütern selbst bereitstellen und betreiben. Er kann aber auch durch Förderungen und andere Instrumente dafür sorgen, dass sie durch private Akteure errichtet bzw. aufrechterhalten wird. In der Ökonomie sind Leuchttürme ein beliebtes Beispiel für öffentliche Güter.
Der spätere Nobelpreisträger Ronald Coase erläuterte die Ökonomie des Leuchtturms in einem vielzitierten Artikel von 1974. Demnach sind Leuchttürme gleich von zwei Prinzipien ausgenommen: Für ihre Benutzung kommt erstens das Ausschlussprinzip nicht zum Tragen, denn man kann niemanden vom Sehen eines Leuchtfeuers ausschließen. Zweitens ist auch das Konkurrenzprinzip nicht anwendbar: Niemand kann jemandem anderen das Leuchtfeuer wegsehen. Selbst wenn man von Schiffen eine Gebühr für die Orientierung an Leuchttürmen verlangt: Sie lassen sich auch gratis nutzen. Betriebswirtschaftlich lassen sich Leuchttürme dementsprechend schwer von Privatunternehmen betreiben, obwohl ganze Volkswirtschaften von ihnen profitieren. Deshalb sind viele Leuchttürme in öffentlicher Hand, aber eben nicht alle.
Nun sind Leuchttürme im Binnenland Österreich nicht das naheliegendste Beispiel für öffentliche Infrastruktur. Auch ist ihre Bedeutung für Digitalisierung und Klimaschutz hierzulande eher klein. In Österreich ist 2020 vor allem der Ausbau von erneuerbarer Energie, Schienenverkehr und Breitband-Internet gefragt. Auch dabei geht es um öffentliche Güter, die teilweise privat, teilweise staatlich bereitgestellt werden. Die Planung des nötigen Bedarfs ist dabei eine schwierige Angelegenheit.
Wie viel Energie brauchen wir?
In der Politik sind Infrastruktur und Ausbau semantisch eng verbunden. „Die Bundesregierung bekennt sich zum Ausbau aller Formen heimischer erneuerbarer Energieträger“, heißt es im neuen Regierungsprogramm. Wie schon die türkis-blaue Vorgängerregierung, so kündigt auch Türkis-Grün darin an, dass Österreich bis 2030 zu 100 Prozent mit Ökostrom versorgt sein soll. „Damit einher gehen die notwendigen Netzinfrastrukturinvestitionen“, hält das Programm fest.
Ein ambitioniertes Ziel. Denn um es zu erreichen, fehlen aus heutiger Sicht noch 27 Terawattstunden an erneuerbaren Erzeugungskapazitäten. Wie die AK berechnet hat, entspricht dies der Jahresproduktion von über 20 großen Donaukraftwerken oder mehr als einer Verdoppelung der aktuell geförderten Ökostrommenge.
Kann das gelingen? Manche aus der Energiebranche sind da durchaus skeptisch, zum Beispiel die IG Windkraft als Vertretung der privaten Windkraftanlagenbetreiber. Insgesamt sorgen in Österreich aktuell rund 1.340 Anlagen für 7 TWh Strom. Über die Hälfte der Anlagen steht in Niederösterreich. Doch der Ausbau geht schleppend voran. Im Jahr 2020 werden österreichweit nur 18 neue Windräder mit 59 MW Leistung ans Netz gehen, erklärt der Branchenverband. Die Ausbauziele der Regierung sind in diesem Tempo kaum zu erreichen.
Skeptisch ist man auch in der AK, so positiv man die Zielrichtung bewertet: „Wir müssen die Klimaziele erreichen, daran führt gar kein Weg vorbei“, hält AK-Energieexpertin Dorothea Herzele fest. „Aber der Ausbau erneuerbarer Energie muss klug erfolgen.“ Dafür müsse insbesondere die Ökostromförderung auf neue Beine gestellt werden, fordert sie. Diese nämlich hat zwei große Schwächen. Erstens ist die Last der Finanzierung ungleich verteilt: „Private Haushalte und kleine Gewerbetreibende tragen bei der Finanzierung von Förderungen die Hauptlast“, kritisiert Herzele.
Wir müssen die Klimaziele erreichen, daran führt gar kein Weg vorbei.
Dorothea Herzele, AK-Energieexpertin
Die Verteilung der Fördermittel wiederum stammt aus einer Zeit, als man den Ausbau möglichst rasch vorantreiben wollte. „Inzwischen ist dieses System nicht mehr zeitgemäß, sondern ineffizient und teuer“, hält Herzele fest. Statt fixer Einspeistarife will die AK Marktprämien. Zudem sollten kleine Anlagen mehr gefördert werden und es brauche Investitionen ins Stromnetz selbst. Ob Türkis-Grün bessere Antworten auf diese Herausforderungen als die Vorgängerregierung liefert, das kann aus Sicht der AK noch nicht abgeschätzt werden. Denn dazu fehlen im türkis-grünen Regierungsprogramm noch die Details.
Einen Wunsch deponiert der Sprecher der Windkraft-Lobby, Martin Jaksch-Fliegenschnee: Es komme darauf an, dass auch die Bundesländer genug Flächen für Windkraftanlagen ausweisen: „Die Windenergie macht vor allem als dezentrale Energieversorgung Sinn. Wenn man Niederösterreich einfach mit Windrädern zupflastert und den Strom dann per Hochspannungsnetz durch ganz Österreich schickt, verursacht das volkswirtschaftlich höhere Kosten, als die Energie dort zu erzeugen, wo sie gebraucht wird.“
Bei der digitalen Infrastruktur ist die Rolle des Staates winzig, und die Regulierung digitaler Angebote läuft der technologischen und marktwirtschaftlichen Entwicklung offenkundig hinterher.
Am Beispiel des Ökostroms wird deutlich, dass dem Staat auch dann noch eine wichtige Aufgabe zukommt, wenn Infrastruktur in die Hände von Privaten gelegt wurde. Denn über Förderungen kann er ebenso lenkend eingreifen wie mit Regulierungen. Ob das Ziel „100 Prozent Ökostrom im Jahr 2030“ mit den angepeilten 27 Terawattstunden aus dem Regierungsprogramm erreichbar ist, wird auch an anderer Stelle skeptisch gesehen. Schon im Jahr 2018 erklärte der Energieexperte Erwin Mayer in einer Enquete des Nationalrats, er gehe eher von einem Bedarf an weiteren 40 Terawattstunden Ökostrom bis zum Jahr 2030 aus. Schließlich gehe der Umstieg auf CO2-sparende Technologien fast immer mit gesteigertem Stromverbrauch einher.
Ähnlich sieht dies AK-Expertin Herzele, mindestens so wichtig sei es daher, „dass wir effizienter mit Strom umgehen“. Deshalb ist des Rätsels Lösung auch nicht die generelle Ausweitung der E-Mobilität – zumindest dann nicht, wenn sie zu stark auf den Individualverkehr setzt. Der Verkehrsclub Österreich (VCÖ) hat berechnet, dass die ÖBB sogar um 6,5-mal klimafreundlicher sind als E-Autos.
Die Zukunft wird gebaut
Positiv bewertet die AK insofern das Bekenntnis von Türkis-Grün zum Ausbau des öffentlichen Verkehrs. Aber auch hier gilt es, große Herausforderungen zu bewältigen. Denn die Zahl der von den ÖBB beförderten Fahrgäste steigt seit Jahren. „Im Jahr 2018 haben wir 474 Millionen Fahrgäste mit Zug und Bus transportiert“, erklärt Konzernsprecher Robert Lechner. „Allein auf der Schiene war das eine Zunahme von sechs Prozent gegenüber dem Jahr davor. Wir sind zuversichtlich, dass sich auch für 2019 ein neuer Fahrgastrekord ausgeht.“
Der Staatskonzern tätigt wegen des wachsenden Verkehrsaufkommens Investitionen, die im europäischen Vergleich hoch ausfallen. 218 Euro pro Kopf wurden 2018 in den Ausbau des österreichischen Eisenbahnnetzes investiert. Nur die Nachbarn in der Schweiz geben mit 365 Euro pro Kopf deutlich mehr für ihre Bahninfrastruktur aus – dort gibt es bekanntlich mehr Geld. Deutschland kommt auf gerade einmal 77 Euro pro Kopf – dort gibt es bekanntlich mehr Köpfe. „Für eine moderne und zukunftsfähige Bahn braucht es eine vorausschauend geplante Infrastruktur“, so Lechner. „Entsprechend können die ÖBB auf jahrzehntelange Erfahrung mit jährlich Hunderten großen und kleinen Bauprojekten zählen.“
Nur weil eine Infrastruktur in privaten Händen ist, heißt das noch lange nicht, dass die öffentliche Hand nicht regulierend eingreifen kann oder gar sollte.
Darunter versteht man die rigide Sparpolitik, wie sie momentan in der Europäischen Union praktiziert wird. Grundlage ist die Ideologie, dass die Wirtschaft umso besser funktioniere, je stärker der Staat zurückgedrängt wird.
Somit ist der Schienenausbau zweifellos ein wichtiges Element im Kampf gegen den Klimawandel. Mehr Bahn aber bedeutet natürlich auch mehr Strombedarf. Prognosen dazu sind schwierig, denn zu viele Unwägbarkeiten gibt es. So scheiden sich die Geister etwa daran, welchen Energiebedarf die Industrie künftig haben wird. Auch ist nicht absehbar, ob der fortschreitende Klimawandel nicht zur Installation von immer mehr Klimaanlagen führen wird.
Dass es aber einen Bedarf für Infrastrukturum- und -ausbau gibt, wird kaum bestritten. Die AK beziffert den Investitionsbedarf für das kommende Jahrzehnt auf etwa zehn Milliarden Euro. Kein leichtes Unterfangen, zieht doch die Austeritätspolitik der EU enge Grenzen. Daher plädiert die Arbeiterkammer vor allem dafür, dass entsprechende Ausgaben nicht in das Budgetdefizit eingerechnet werden. Genannt wird dies „Goldene Investitionsregel“, sie soll kreditfinanzierte Zukunftsinvestitionen möglich machen.
Staat oder privat?
Längst gehört es nicht mehr zum Common Sense, dass es exklusiv der Staat ist, der Infrastruktur zur Verfügung stellt. In vielen Bereichen wird über Privatisierungen diskutiert, und längst wurden viele Teile der ehemals staatlichen Infrastruktur zum Teil oder ganz an private Betreiber übergeben.
Die Liberalisierung des Mobilfunkmarkts und die Privatisierung der ehemals staatlichen Telekom Austria zum Beispiel sehen manche als Fehler an. Denn damit hat man ein zentrales Instrument aus der Hand gegeben, das man heute bei der Gestaltung der Digitalisierung einsetzen könnte, lautet die Überlegung. Auch ist es freilich einfacher, einem staatlichen Betrieb Regeln vorzuschreiben. Doch wie sich auch beim Thema Ökostrom gezeigt hat: Nur weil eine Infrastruktur in privaten Händen ist, heißt das noch lange nicht, dass die öffentliche Hand nicht regulierend eingreifen kann oder gar sollte.
Bei Kommunikationsinfrastruktur etwa geht es stets auch um Sicherheit und den Zugang zu sensiblen Daten. Oder aber darum, neue soziale Hürden zu bekämpfen oder gar nicht erst entstehen zu lassen. Und auch wenn der Staat keine Mobilfunkverträge und Internet-Tarife anbietet, sorgt er für Regeln für den Betrieb von Kommunikations-Infrastruktur. Im digitalen Bereich tut er sich damit nicht leicht. Denn bei der digitalen Infrastruktur ist die Rolle des Staates winzig, und die Regulierung digitaler Angebote läuft der technologischen und marktwirtschaftlichen Entwicklung offenkundig hinterher. Das ist nicht unproblematisch.
Von Datenmissbrauchsvorwürfen und Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung über Steuervermeidungsstrategien bis zu Diskriminierung und Gefährdung der Demokratie – die Palette an Vorwürfen ist groß.
Astrid Krisch und Leonhard Plank, TU Wien, über die Internetgiganten Google, Amazon und Facebook
Ein Paradebeispiel für solche digitalen Infrastrukturen ist Google, das als schlichte Suchmaschine begann. Inzwischen ist Google zum Internetgiganten aufgestiegen, ähnlich wie Amazon und Facebook. Diese sind auch Paradebeispiele dafür, wie gefährlich es sein kann, wenn der Staat nicht regulierend eingreift. In einer AK-Studie über Internet-Plattformen fassen Astrid Krisch und Leonhard Plank von der TU Wien zusammen: „Von Datenmissbrauchsvorwürfen und Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung über Steuervermeidungsstrategien bis zu Diskriminierung und Gefährdung der Demokratie – die Palette an Vorwürfen ist groß.“ Nicht umsonst versuchen PolitikerInnen nun gegenzusteuern. Auch auf diesem Wege kann der Staat dazu beitragen, dass Infrastruktur wichtige Ansprüche erfüllt, so etwa demokratische und soziale Teilhabe.
Die Digitalisierung ist freilich wesentlich komplexer, als es der Bau und der Betrieb eines Leuchtturms ist. Gleiches gilt für die Bewältigung des Klimawandels. Somit lässt sich die Frage, welche Infrastruktur nötig ist, um diese beiden Herausforderungen gut zu bewältigen, nicht so einfach beantworten. Klar aber ist eines: Selbst wenn der Staat in diesen Bereichen die physische Infrastruktur nicht bereitstellt, so spielt er eine wichtige Rolle – als Regulierer und Förderer. Dafür braucht er auch entsprechende finanzielle Möglichkeiten. Nötig dafür ist, dass große Akteure nicht jedes Schlupfloch ausnützen, um sich aus der Solidargemeinschaft zu verabschieden. Immerhin profitieren sie auch von vielen anderen Leuchttürmen, die von der öffentlichen Hand bereitgestellt werden.
Thomas Stollenwerk
Dieser Artikel erschien in der Ausgabe Arbeit&Wirtschaft 1/20.
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