Allein diese neuen Entwicklungen machen deutlich, dass der Sozialstaat in einem ständigen Wandel begriffen ist. Eine politische und gesellschaftliche Einigung darauf, wer Sozialleistungen erhalten soll und in welcher Höhe, ist immer heikel. Klar ist: Das Thema Bedürftigkeit spielt dabei eine wichtige Rolle. Schließlich geht es im Sozialstaat vor allem darum, wirtschaftlich benachteiligten Menschen zu einem besseren Leben zu verhelfen. Aber was ist Bedürftigkeit? Wer ist in welchem Ausmaß bedürftig? Und bedürftig wonach? Und was, wenn sich ein Teil der Gesellschaft vom System benachteiligt fühlt?
Sozialstaat mit „drei S“
Adi Buxbaum, Abteilung Sozialpolitik der Arbeiterkammer Wien, nennt die „drei S“, die jeder Sozialstaat leisten muss: „Sozialschutz in schwierigen Lebenslagen, Stabilisierungsfunktion in Krisenzeiten und Sozialinvestitionen.“ Der erste Punkt meint vor allem den Schutz bei Krankheit, im Alter, bei Arbeitslosigkeit, Invalidität oder etwa der Gründung einer Familie. S wie Stabilisierung bedeutet, dass der Sozialstaat in Krisenzeiten Konjunkturpakete schnüren, keine Leistungen kürzen, dagegen aber investieren und den privaten Konsum festigen sollte. „Österreich ist hier ein Vorzeigeland“, sagt Buxbaum und verweist etwa darauf, dass sogar während der Finanz- und Wirtschaftskrise mit der Mindestsicherung eine wichtige Sozialleistung eingeführt wurde. Mit dem dritten S, den Sozialinvestitionen, sind Aufwendungen in Bildung, Schulen, Kindergärten etc. gemeint.
Generell führen die Mechanismen des Sozialstaats zu einer Umverteilung der Einkommen. Georg Kovarik, Leiter des volkswirtschaftlichen Referats im ÖGB, verweist darauf, dass das untere Drittel der ÖsterreicherInnen über nur 14 Prozent der Brutto-Einkommen verfügt.
Werden jedoch die Einkommen aus Sozialleistungen wie zum Beispiel Arbeitslosengeld, Familienförderungen, Pflegegelder oder Gesundheitsleistungen dazu- und die Steuerzahlungen weggerechnet, so kommt das untere Drittel auf 23 Prozent der Einkommen. Auch das mittlere Drittel gewinnt, jedoch nicht so stark: Es verfügt über 27 Prozent der Brutto-Einkommen und nach der Einrechnung über 30 Prozent. Das oberste Drittel verbucht 59 Prozent der Brutto-Einkommen für sich, gibt entsprechend auch am meisten ab und landet am Ende bei 47 Prozent. Ergebnis: Das Sozialsystem sorgt für weniger Ungleichheit im Land.
es für ein trojanisches Pferd, das die Abschaffung von Sozialhilfe, Mindestsicherung und anderen Sozialleistungen mit
sich bringen würde. Außerdem könnte es dazu führen, dass viele noch schlechter entlohnte Jobs annehmen als bisher.
Kein Geschenk der Reichen
Die oberen Fakten sagen aber nicht aus, dass „die Reichen“ im Sozialstaat „die Armen“ mitfüttern: Alle zahlen ins System ein und ebenso alle bekommen etwas heraus. Romana Brait, Referentin für öffentliche Haushalte in der Abteilung Wirtschaftswissenschaft der AK Wien, sagt: „Der Sozialstaat ist kein Geschenk der Reichen. Die Mitte und die ArbeitnehmerInnen finanzieren sich ihren Sozialstaat zu wesentlichen Teilen selber.“ Der Anteil der Abgaben der einzelnen Einkommensgruppen ist in Österreich weitgehend proportional zum Anteil ihrer Primäreinkommen. Zum Beispiel müssen alle, die etwas konsumieren und etwa Lebensmittel oder Kleidung kaufen, Mehrwertsteuer bezahlen. Auch ins Sozialversicherungssystem zahlt jede/r, je nach Einkommen, seinen oder ihren Beitrag ein.
Universelle Leistungen
Wird im Zusammenhang mit Sozialleistungen von Bedürftigkeit gesprochen, so ist diese in Österreich nicht immer auf die finanzielle Lage bezogen. Wer pflegebedürftig ist, bekommt Pflegegeld, dessen Höhe nicht vom Einkommen oder Vermögen abhängt, sondern von der gesundheitlichen Verfassung, die durch die Pflegestufe definiert wird.
Ebenso wenig spielen Armut oder Reichtum eine Rolle, wenn es um Sozialleistungen für Kinder geht: Die Familienbeihilfe mit dem Kinderabsetzbetrag sowie das Kinderbetreuungsgeld gehören wie auch das Pflegegeld zu den sogenannten „universellen“ Leistungen, die jede/r beziehen kann. Beim Karenzgeld wiederum gibt es Wahlmöglichkeiten, darunter auch ein einkommensabhängiges Modell für Besserverdienende.
Romana Brait: „Es geht um ein inklusives Sozialmodell, das heißt, dass alle dabei sein sollen.“ Bei manchen Sozialleistungen steht daher die Lebenslage der Personen im Zentrum. Brait: „Auch reiche Leute sind mal verwundbar, wenn sie Kinder sind oder wenn sie alt oder pflegebedürftig sind, und auch sie soll der Staat entsprechend schützen.“ Wichtig sei aber, dass sie auch auf der Finanzierungsseite gemäß ihrer Leistungsmöglichkeit mehr beitragen als ärmere Menschen.
Manche sozialstaatlichen Leistungen hängen dagegen vom Einkommen ab. Zu diesen „bedarfsorientierten Leistungen“ gehören die Pensionsversicherung mit der Ausgleichszulage, die Arbeitslosenversicherung und die Notstandshilfe für Langzeitarbeitslose, aber auch Wohn- und Studienbeihilfen – und natürlich die bedarfsorientierte Mindestsicherung. So können zum Beispiel nur Personen Mindestsicherung beziehen, deren Vermögen, ausgenommen eine selbst bewohnte Eigentumswohnung, weniger als 4.188,80 Euro beträgt.
Hebel gegen Altersarmut
Einige wesentliche Sozialleistungen, wie das Arbeitslosengeld oder Pensionen, sind Versicherungsleistungen. Bei der Betrachtung der Sozialleistungen muss ein besonderer Blick auf Frauen geworfen werden: Sie verdienen nach wie vor wesentlich weniger als Männer, zahlen also weniger ins System ein und bekommen weniger heraus.
Für Ingrid Moritz, Leiterin der Abteilung Frauen in der AK Wien, ist die Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern der Hebel, an dem angesetzt werden sollte. Fast jede zweite Frau arbeitet Teilzeit. Moritz: „Mein Zugang ist: Lenken wir den Fokus stärker darauf, wie die Erwerbstätigkeit der Frauen gestärkt werden kann, anstatt im Sozialsystem zu reparieren, was in der Erwerbstätigkeit falsch gelaufen ist.“
Die Einkommensschere geht vor allem ab dem Zeitpunkt auseinander, wenn Kinder kommen, denn viele Frauen gehen in Karenz und arbeiten danach Teilzeit. Zwar schaffen Maßnahmen wie etwa das Gratis-Kindergartenjahr positive Anreize, doch vor allem in den Bundesländern mangelt es noch stark an Ganztagsbetreuung sowohl von Klein- als auch von Schulkindern. Moritz: „Es gibt nicht genug Angebote.“ Kostenfreie Kindergärten und -krippen würden die Erwerbstätigkeit von Frauen unterstützen.
Die Expertin kritisiert auch, dass die Notstandshilfe, die bei länger andauernder Arbeitslosigkeit einsetzt, an das Partnereinkommen gebunden ist: Verdient er „zu viel“, fällt die Frau um diese Sicherung um, obwohl sie vorher gearbeitet und ins System eingezahlt hat. „Das ist eine mittelbare Diskriminierung, denn das trifft nicht nur verheiratete Frauen, sondern auch Frauen in Lebensgemeinschaften, die keinen Unterhaltsanspruch haben.“ Plötzlich würden Frauen, die ins Arbeitslosensystem eingezahlt haben, in eine Abhängigkeit vom Partner geraten. Für viele Beziehungen seien solche Situationen „Zerreißproben“. Im Jahr 2015 wurden mangels Notlage – hauptsächlich aufgrund des Partnereinkommens – 81,3 Prozent der Notstandshilfe-Ansuchen von Frauen abgelehnt.
Eine andere Belastung ist es, wenn Eltern oder Angehörige gepflegt werden müssen. Typischerweise stecken viele Frauen im Beruf zurück, um die Pflege zu übernehmen. Ingrid Moritz: „Da der Besitz angegriffen wird, wenn man in ein Altersheim kommt, springen oft die weiblichen Verwandten ein.“ Dadurch zahlen sie weniger in die Pensionskasse ein, als wenn sie Erwerbsarbeit leisten würden, und landen später nicht selten in der Altersarmut.
Die AK-Expertin verweist auch auf zwei Änderungen im Pensionssystem, die das Problem vergrößern: Zum einen wird das Pensionsalter von Frauen auf 65 Jahre angehoben, zum anderen werden für die Berechnung der Pensionen nicht mehr nur die Versicherungsjahre mit den höchsten Einkommen herangezogen, sondern der Durchschnitt aus allen Jahren.
Im Sozialsystem gilt teilweise das Motto: Wissen ist Geld. Wer etwa nicht weiß, wie das Pensionssystem genau funktioniert, kann nicht bewusst auf eine gute Pension hinarbeiten. So zeigte 2012 das Frauenbarometer, eine Befragung des Frauenministeriums, dass sich zwei Drittel der befragten Männer und Frauen „eher schlecht“ oder „gar nicht“ über die Folgen von Teilzeitarbeit auf den Pensionsanspruch informiert fühlten. Wissenslücken, die sich schmerzhaft auswirken können.
zahlt, bekommt im Alter höhere Beträge ausbezahlt. Wer zum Beispiel aufgrund von langen Zeiten der Kinderbetreuung oder der Angehörigenpflege wenig einzahlt, bekommt auch wenig heraus, obwohl diese Personen ebenfalls sehr viel geleistet haben. Dieses Thema betrifft nach wie vor besonders viele Frauen. Übrigens: Statistisch gesehen leben Wohlhabendere und Besserverdienende länger und erhalten daher auch über einen längeren Zeitraum Pensionsgelder.
Extrapakete für manche
Menschen mit höheren Einkommen profitieren im Sozialsystem aus Sicht von Adi Buxbaum und Romana Brait durch die Möglichkeit, Ausgaben für Bildungsmaßnahmen, eine Zusatzkrankenversicherung und private Pensionsvorsorge steuerlich abzusetzen. Wer zu wenig verdient, um Lohnsteuern zu zahlen, kann auch nichts absetzen.
Buxbaum: „Manche Extrapakete wie eine private Krankenversicherung oder Bildungsausgaben sind für gewisse Schichten per se nicht leistbar.“ Auch die Kosten für kundige SteuerberaterInnen oder AnwältInnen, die – das nur nebenbei – ebenfalls steuerlich absetzbar sind, werden sich wohlhabende Menschen eher leisten als GeringverdienerInnen. Sie können sich auf diesem Weg wieder einen Wissensvorteil verschaffen. Zudem werden Bessergestellte im Schnitt älter als ärmere Menschen und beziehen so etwa auch länger Pensionsgeld.
Wer meint, der Sozialstaat sei „gerecht“, wenn der oder die Einzelne mehr herausbekommt, als er oder sie einzahlt, missversteht das Grundprinzip. Dennoch gibt es diese Debatte, nicht zuletzt im Zusammenhang mit MigrantInnen und AsylwerberInnen, die Sozialleistungen beziehen, ohne zuvor ins System eingezahlt zu haben.
Die Anfang Februar präsentierte, groß angelegte Studie „Ökonomische Effekte von Asylberechtigten in Österreich“ räumt mit Vorurteilen auf. Sie wurde von Joanneum Research im Auftrag von Caritas und Rotem Kreuz durchgeführt und ergab, dass anerkannte Flüchtlinge mehr ins System einzahlen, als sie an Transferleistungen herausbekommen. Das Nettosteueraufkommen sei positiv und belaufe sich pro asylberechtigter Person und pro Jahr im Schnitt auf zumindest 3.050 Euro. Die zusätzliche Bruttowertschöpfung für Österreichs Volkswirtschaft summiere sich im Schnitt auf mindestens 7.350 Euro pro Person und Jahr.
Sozialstaat finanzierbar
In der Bevölkerung sind Sorgen über die Finanzierbarkeit des Sozialstaats – vor allem des Gesundheitssystems und der Pensionen – weit verbreitet. Insgesamt wurden in Österreich 2014 etwas mehr als 99 Milliarden Euro für Sozialleistungen ausgegeben. Das entspricht 30,1 Prozent des BIP – dieser Sozialquote genannte Wert lag noch nie höher.
43 Prozent der Sozialausgaben, und damit der Löwenanteil, flossen in Sozialleistungen für ältere Menschen, also Pensionen, Pflegegelder und soziale Betreuungseinrichtungen für Ältere. Der zweithöchste Anteil ging mit 25 Prozent in die Gesundheitsversorgung. Auf alle anderen Kategorien (z. B. Kinder und Familien, Arbeitslosigkeit, Invalidität, Wohnen) – entfielen jeweils weniger als zehn Prozent der Sozialausgaben.
Knapp 68 Prozent der Sozialleistungen sind Geldleistungen, knapp 30 Prozent Sachleistungen, der Rest sind etwa Verwaltungskosten.
Und woher kommen die Einnahmen? Sind Sorgen angesichts von Digitalisierung, Globalisierung des Arbeitsmarktes, steigender Arbeitslosigkeit und alternder Gesellschaft berechtigt? Georg Kovarik sagt: Nein. „Ich sehe die Finanzierung des Sozialstaats deshalb nicht in Gefahr, weil die Gesellschaft als solche reicher wird. Nur ist diese Zunahme des Reichtums sehr ungerecht verteilt.“ Bessere Verteilung sei etwa durch höhere Vermögensbesteuerung, Erbschafts- und Schenkungssteuern und eine Wertschöpfungsabgabe zu erreichen.
Ein Prozent der Reichsten
Dass hier noch Luft nach oben sein könnte, zeigt sich daran, wie die Sozialleistungen derzeit finanziert werden und wie Einkommen und Vermögen verteilt sind. „Vermögenseinnahmen und nicht zuordenbare Einnahmen“ machen gerade einmal zwei Prozent des Finanzierungskuchens aus.
Die Hauptfinanzierung kommt zu 36 Prozent aus allgemeinen Steuermitteln; 32 Prozent sind Sozialbeiträge privater Unternehmen als Arbeitgeber; 21 Prozent sind ArbeitnehmerInnen-Beiträge. Dem Argument, dass eine Reichen- oder Vermögenssteuer nicht viel einbringen würde, kontert Georg Kovarik mit einer Rechnung. Er geht davon aus, dass die reichsten fünf Prozent der ÖsterreicherInnen zusammen über ein Vermögen von mehr als 480 Milliarden Euro verfügen. Würden diese Vermögen mit einem Prozent besteuert, hätte der Staat 4,8 Milliarden Euro mehr an Einnahmen.
Belastungen für den Sozialstaat sind Steuerhinterziehungen, Sozial- und Steuerbetrug. Interessant dabei ist das Verhältnis, wenngleich dieses auf Schätzungen beruht und diese stark variieren. Wirtschaftsprofessor Friedrich Schneider von der Johannes Kepler Universität Linz glaubt, dass dem Staat 2016 durch Sozialbetrug, also dadurch, dass Menschen Sozialleistungen beziehen, die ihnen nicht zustehen, rund 1,13 Milliarden Euro entgangen sind. Die klassische Steuerhinterziehung inklusive Mehrwertsteuer-Betrug lag seinen Schätzungen zufolge bei 2,09 Milliarden Euro, Steuer- und Sozialversicherungsbetrug durch Schwarzarbeit bei 3,03 Milliarden Euro.
Goldener Mittelweg
Dass in Österreich relativ viele Menschen vom Sozialsystem profitieren, ist nicht selbstverständlich. Ein Ländervergleich macht das deutlich. AK-Experte Adi Buxbaum unterscheidet grob zwischen vier Wohlfahrtsstaatsmodellen in Europa und lehnt sich dabei an die Definitionen von Steffen Mau und Roland Verwiebe in ihrem Buch „European Societies: Mapping Structure and Change“ an.
Auf der einen Seite steht das nordische Modell wie in Dänemark oder Schweden: „Dort will man möglichst hohe Standards schaffen, und es geht um Gleichstellungsfragen und Chancengleichheit.“ Auf der anderen Seite gibt es das „liberale“ Modell, wie es in Großbritannien oder in Irland existiert, das sich laut Buxbaum auf das Schlagwort „poor services for the poor“ verkürzen lässt: „Man kann sagen, das Primärziel ist Armutsvermeidung, aber gleichzeitig auch ganz viel Bedarfsprüfung bei den Leistungen.“
Und schließlich gibt es in vielen ost- und südeuropäischen Ländern das „rudimentäre“ Modell, wo der Sozialstaat keine Tradition hat und die Familie eine Schutzfunktion übernimmt. Österreich fällt demnach in die Kategorie „kontinentaleuropäisches Modell“ und geht laut Buxbaum einen „goldenen Mittelweg“: „Wir haben uns mit unserem System bewusst darauf verständigt, dass wir uns nicht nur auf Armutsbekämpfung konzentrieren, sondern weite Teile der Gesellschaft im Sozialschutz mitnehmen.“
Linktipp:
Perspektiven für sozialen Fortschritt – Sozialinvestitionen haben eine Mehrfachdividende
Alexandra Rotter
Dieser Artikel erschien in der Ausgabe Arbeit&Wirtschaft 2/17.
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