Mehr und bessere Beschäftigung in der EU

Was in Lissabon bis zum Jahr 2010 vereinbart und als Beschäftigungsziel festgeschrieben wurde: Im März 2000 lancierte der Europäische Rat in Lissabon ein ambitioniertes Programm mit ehrgeizigen Zielen für Wachstum und Beschäftigung. Die hohe Arbeitslosigkeit in der EU effektiv abzubauen und das Wachstum an Beschäftigung auf eine stabilere Grundlage zu stellen, das gehörte mit zum Masterplan für die Zukunft der EU-Politik der nächsten zehn Jahre.

Im Bereich der Beschäftigungspolitik sollte von Lissabon ein Politikwechsel ausgehen, der unter anderem zu einer deutlichen Anhebung der Erwerbsbeteiligung (insbesondere von Frauen und älteren Beschäftigten) führt.
Die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum sollten einen effektiven Beitrag der Beschäftigungspolitik zur Armutsbekämpfung und zur Stärkung des sozialen Zusammenhalts ermöglichen.
Verstärkte Anstrengungen der Mitgliedsstaaten im Bereich »Bildung und Innovation« sollten zu neuen Impulsen für die Europäische Beschäftigungsstrategie und zu einer Verbesserung der Arbeitsplatzqualität führen. Um dies zu erreichen wurden folgende quantitativen Ziele festgeschrieben:
Bis 2010 eine Anhebung der Gesamtbeschäftigungsquote im EU-Schnitt von 61 auf 70% und die der Frauen im selben Zeitraum von 51 auf 60% sowie für 55- bis 64-Jährige auf 50%;
entsprechende Zwischenziele bis 2005 (Beschäftigtenquoten: gesamt von 67%, für Frauen von 57%).

Nationale Ziele
Alle EU-Länder wurden aufgefordert, ausgehend von ihren jeweiligen Ausgangslagen entsprechende nationale Ziele zur Erreichung der gesamteuropäischen Vorgaben festzulegen. So startete Griechenland etwa bei einer Beschäftigungsquote von 55,3%, in Dänemark waren es 76%. Damit war klar, dass nicht jedes Land 70% bis 2010 erreichen wird und somit jene Länder, die schon näher am Durchschnitt liegen, eine höhere Latte zu überspringen haben – soll das Gesamtziel erreicht werden.

Im Klartext: Auch jene Länder, die im Jahr 2000 bereits eine Beschäftigungsquote von über 70% hatten (wie etwa Schweden, Holland, Dänemark, England) oder knapp darunter lagen (Österreich, Portugal, Finnland) sollten einen entsprechend ambitionierten Beitrag zum Lissabon-Ziel liefern.

Österreich müsste demnach bis 2010 eine Beschäftigtenquote von 73,2% und eine solche der Frauen von 66,8% erreichen.

Mehr und auch bessere Beschäftigung
Doch Lissabon setzte nicht nur die Perspektive nach »mehr Beschäftigung« in die Welt, sondern auch die, wonach die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft vor allem über die Förderung von Innovation und eine »bessere Qualität der Arbeit« erreicht werden soll.

Investitionen in Humankapital, Forschung, Technologie und Innovation wurde somit dieselbe Priorität eingeräumt, wie arbeitsmarkt- und strukturpolitischen Orientierungen. Dementsprechend wurden weitere quantitative Ziele festgelegt:

Steigerung der Investitionen in Bildung (Beteiligung von 12,5% aller Erwachsenen im erwerbsfähigen Alter an Weiterbildungsmaßnahmen und Halbierung der Zahl der 18- bis 24-Jährigen ohne weiterführende Schul- oder Berufsausbildung);
Erhöhung der Investitionen in Forschung und Entwicklung (3% des BIP, wobei 2/3 der Investitionen von den Unternehmen aufgebracht werden sollen);
Spürbarer Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen (Betreuungsplätze für 33% der bis 3-Jährigen und 90% der Kinder von drei Jahren bis zum Pflichtschulalter).

Ziele weit entfernt
In einem sind sich nahezu alle Kommentatoren mit Blick auf die Lissabonner Halbzeitbilanz einig: Sie fällt ernüchternd aus.1)

Die Beschäftigungsziele werden mit ziemlicher Sicherheit bis 2010 nicht zu erreichen sein. Denn Europa ist Mitte 2004 weiter denn je vom Weg hin zu mehr und besseren Arbeitsplätzen entfernt (siehe dazu die Grafiken 1 bis 3).
Vor dem Hintergrund, dass die europäische Wirtschaft das dritte aufeinander folgende Jahr ein sehr niedriges, deutlich unter den Möglichkeiten liegendes Wachstum erlebt, drohen die für 2010 gesetzten Vorgaben verfehlt zu werden.
Um etwa die in Lissabon festgelegte Zielmarke einer durchschnittlichen Beschäftigungsquote von 70% zu erreichen, müssten bis 2010 etwa 15 Millionen neue Arbeitsplätze in der EU-15 und 22 Millionen in der EU-25 geschaffen werden, mehr als 3 Millionen. im Jahr, so viel wie in der EU-15 im Jahre 2000, dem besten Jahr für Beschäftigung seit über einem Jahrzehnt.
Dazu kommt, dass die Beschäftigungsraten in den neuen Mitgliedstaaten deutlich hinter jenen der EU-15 liegen.

Auch Österreich hinkt den Lissabonner Beschäftigungszielen hinterher. Das betrifft die Erhöhung des Beschäftigungsvolumens ebenso wie auch andere Ziele, wie etwa Bildung und Kinderbetreuung. In Österreich gibt es somit keinerlei Grund, sich zurückzulehnen und die bestehende beschäftigungspolitische Misere, wie etwa von der Regierungsbank so gern geschehen, mit dem Verweis auf den EU-Vergleich herunterspielen (siehe Infokasten: Lissabonner Beschäftigungsziele: So steht Österreich wirklich).

I N F O R M A T I O N

Lissabonner Beschäftigungsziele:
So steht Österreich da

Die EU-Kommission hat im Jahr 2000, als die Lissabon-Ziele festgelegt wurden, den -notwendigen Beitrag Österreichs zur Erreichung der EU-Beschäftigungsziele berechnet. Österreich müsste demnach bis 2010 eine Gesamtbeschäftigungsquote von 73,2% und eine solche der Frauen von 66,8% erreichen. Konkret hieße dies: Plus 200.000 Arbeitsplätze bis 2010.

Die Bilanz für Österreich fällt ernüchternd aus:

Schwaches Wachstum der Beschäftigungsquoten:
Österreich startete im Jahr 2000 bei einer Gesamtbeschäftigungsquote von 68,6% und bei den Frauen mit 59,6%. Tatsächlich wurde in der Gesamtbeschäftigung bislang nur ein Zuwachs um ganze 0,6% und bei den Frauen um 3,2% erreicht (Eurostat, 2003).
Noch größeres Zurückbleiben in Vollzeitäquivalenten:
In Vollzeitäquivalenten berechnet sieht die Lage in Österreich weit kritischer aus, werden bei Eurostat doch sämtliche Formen der Teilzeit als Beschäftigung gerechnet). In Vollzeit gerechnet ist die Beschäftigung in Österreich seit 2000 insgesamt sogar gesunken: um ca. 24.000. Bei den Frauen ist sie, anders als etwa in Schweden, Finnland oder Dänemark, nur geringfügig gewachsen (Wifo, März 2004).
Bei der Arbeitslosigkeit liegt Österreich im negativen Trend:
Ein Blick auf die Arbeitslosenquoten zeigt zusätzlich, dass sich Österreich entgegen dem EU-Trend entwickelt: Während EU-weit die Arbeitslosigkeit seit 1999 sinkt – konkret von 8,7 auf 8,1% – ist sie in Österreich um 0,5% gestiegen. Parallel zur mäßigen Steigerung der Beschäftigungsquote erleben wir einen Rekord der Arbeitslosigkeit nach dem anderen. Frauen zählen nach wie vor zu den Hauptleidtragenden. Im EU-Ranking verliert Österreich Platz für Platz.
Auch beim Lebensbegleitenden Lernen unter dem EU-Schnitt:
Österreich hat sich dazu verpflichtet, bis zum Jahr 2010 eine Teilnahmequote bei der Erwachsenenbildung von 12,5% im erwerbsfähigen Alter zu erreichen; dieser Anteil lag 2003 (das sind die zuletzt verfügbaren Zahlen) bei nur 7,5% und liegt damit unter dem EU-Durchschnittswert von 9,7%.
Großer Nachholbedarf bei der Kinderbetreuung:
Mit einer Betreuungsquote von knapp 9% bei den bis 3Jährigen (Statistik Austria 2002) gehört Österreich europaweit zu den Ländern mit dem größten Handlungsbedarf zur Erreichung des Zieles von 33% Betreuungsquote für Kinder dieser Altersgruppe. Ebenfalls niedrig ist die Versorgungsdichte für Schulkinder: Für lediglich 21,8% der 6- bis 9-Jährigen und 11,1% der 10- bis 14-Jährigen gibt es Betreuungsplätze.

(Alle Daten: AK Wien, Juni 2004)

EWSA: Verfehlte Wirtschaftspolitik
Zweifellos liegt die aktuelle Beschäftigungsflaute in der EU in hohem Maß
in der wirtschaftlichen Entwicklung -begründet. Lissabon stand unter der Annahme eines jährlichen BIP-Wachstums von 3% im Durchschnitt. Stattdessen hat sich die wirtschaftliche Lage seit 2000 jedoch rapide verschlechtert. Das Wachstum sank in den Folgejahren deutlich: 1,7% in 2001, 1,0% in 2002 und gar nur 0,8% in 2003.

Vor diesem Hintergrund scheint klar zu sein, dass die beschäftigungspolitischen Ziele nur dann erreicht werden können, wenn es gelingt, einen nachhaltigen konjunkturellen Aufschwung einzuleiten. Der EWSA knüpft an diesem Punkt an seine Anfang 2004 verabschiedete Stellungnahme zu den »Wirtschaftspolitischen Grundzügen der EU« an und stellt in seinem aktuellen Bericht zur Beschäftigungspolitik2) in erfreulicher Deutlichkeit abermals fest, dass für die Flaute der letzten drei Jahre vor allem der wachstumshemmende makroökonomische Rahmen in der EU verantwortlich ist und nicht etwa strukturpolitische Gründe.

Konsequenterweise wird im Bericht auch deutlich darauf hingewiesen, dass nur eine spürbare Belebung der großen Nachfragekomponenten Konsum (über Realeinkommens- und Beschäftigungswachstum) und Investitionen (privat wie öffentlich) die Kaufkraftschwäche in Europa auszugleichen vermag, um die europäische Wirtschaft zurück auf den Wachstumspfad zu bringen. (Siehe dazu auch den Beitrag von Thomas Delapina »EWSA für neue Wirtschaftspolitik« in »Arbeit&Wirtschaft« Mai 2004.)

Sozialabbau schafft keine Arbeitsplätze
Was Europa heute also in erster Linie braucht, das ist also die spürbare Belebung der Nachfragekomponenten, um die Kaufkraftschwäche in Europa auszugleichen. Darauf aufbauend kann ein intelligentes Design an Strukturreformen, das die Binnennachfrage nicht noch weiter schwächt, wichtige Impulse bei der Schaffung von Beschäftigung liefern. In diesem Sinn ist der Förderung der Beschäftigungsfähigkeit, der Beseitigung von Qualifikationsdefiziten sowie der Integration benachteiligter Gruppen am Arbeitsmarkt der Vorzug vor Aufrufen zur Lohnmoderation, dem Abbau arbeitsrechtlicher Standards, dem Ausbau atypischer Beschäftigungsverhältnisse sowie Leistungskürzungen im Sozialbereich zu geben.

Damit hebt sich dieser Bericht des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses in erfrischender Weise vom Mainstream der wirtschaftspolitischen Politikempfehlungen in den letzten Jahren ab, die uns wissen lassen wollen, dass vor allem strukturelle Faktoren (wie z. B. Lohnkartell der Gewerkschaften, rigide Arbeitsmarktregulierung, zu kurze Arbeitszeiten, Immobilität und Inflexibilität der Arbeitnehmer) am schwachen Beschäftigungswachstum schuld sind.

Auch in einem anderen Punkt lässt der Bericht mit deutlichen Worten aufhorchen: Das strategische Ziel von Lissabon besteht nicht in der Schaffung von Arbeitsplätzen um jeden Preis. Beim Lissabonner Prozess geht es nicht bloß um »Jobs, Jobs, Jobs«. Es geht um Beschäftigung als beste Prävention vor Armut und Ausgrenzung und somit vor allem auch um eine bessere Qualität der Arbeitsplätze. In diesem Sinn muss der europäische Weg zur Vollbeschäftigung mit angemessenen Löhnen, sozialer Sicherheit und hohen arbeitsrechtlichen Standards verbunden sein.

Forderungen des EWSA an die EU-Politik
An den bevorstehenden Frühjahrsgipfel des Europäischen Rates im Mai 2005, der ebenfalls der Halbzeitbewertung der Lissabonner Strategie gewidmet sein wird, wendet sich der EWSA mit konkreten politischen und institutionellen Forderungen, um der europäischen Beschäftigungspolitik neue Dynamik zu verschaffen:

Gesunder makroökonomischer Kontext auf EU-Ebene: Dazu zählt vor allem eine Geldpolitik, die den Mitgliedstaaten bei wirtschaftlicher Stagnation Spielraum für konjunkturpolitisches Handeln in der Wirtschafts- und Finanzpolitik lässt. Dazu gehört auch, dass die Geld- und Haushaltspolitik Verantwortung für Wachstum und Beschäftigung übernimmt und das auch Eingang in die Grundzüge der Wirtschaftspolitik findet.

Unterstützung einer pragmatischen Geldpolitik der EZB: Die Europäische Zentralbank (EZB) soll demnach auf ein Stabilitätsziel ›im weiteren Sinn‹ verpflichtet werden, welches bei Stabilität des Geldwertes, auch die Stabilität von Wachstum, Vollbeschäftigung und der Systeme des sozialen Zusammenhalts im Auge hat. Das wird ohne eine effektive Koordinierung zwischen allen wirtschaftspolitischen Akteuren (Regierungen, EZB, Sozialpartnern) nicht zu haben sein.
Wachstumsfördernde Reform des Stabilitätspaktes: Berücksichtigung landesspezifischer Rahmenbedingungen (z. B. Konjunktur, Schuldenstand, Inflation) bei der Beurteilung der Budgetdefizite ebenso wie Rücksicht auf die Qualität der Staatsausgaben. So sollten etwa Wachstum fördernde Investitionen (z. B. in Forschung, Bildung und Entwicklung) bei der Defizitberechnung stärker Rechnung getragen werden.
Einbindung der Sozialpartner und Aufwertung des Makrodialoges: Ein realpolitisch aufgewerteter makroökonomischer Dialog kann erheblich zum ganzheitlichen Gelingen des Lissabonner Prozesses beitragen, ist er doch der einzige Ort, an dem alle wirtschafts- und beschäftigungspolitisch verantwortlichen Akteure im offenen Dialog darüber zusammenkommen, wie ein Wachstum und Beschäftigung fördernder »Policy Mix« in der EU erreicht werden kann.
Verzahnung von Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik in der EU: Seit Lissabon gab es positive Anstrengungen, die Koordinierung in der Beschäftigungspolitik mit jener der Wirtschaftspolitik zeitlich zu synchronisieren. Defizitär bleibt weiterhin die inhaltliche Verzahnung und Überlagerung beschäftigungspolitischer Leitlinien durch die Grundzüge der Wirtschaftspolitik.
Kooperation der zuständigen Ratsformationen: Um in der EU eine beschäftigungspolitische Gesamtstrategie erfolgreich verfolgen zu können, ist die Zusammenarbeit des Rates der Wirtschafts- und Finanzminister mit jenem für Beschäftigung und Sozialpolitik erforderlich. Diese Koordinierung ist v. a. bei der Vorbereitung der Frühjahrsgipfel in der EU gefragt, ist Lissabon doch ein horizontaler Prozess und darf nicht allein in die Hände der Finanzminister gelegt werden.
»Lissabonnisierung« des EU-Budgets: Die Beschäftigungsziele der EU brauchen auch europäische Wachstumsinitiativen, die sich nicht nur auf eine Vorwegnahme bereits beschlossener Projekte der Europäischen Investitionsbank beschränken. Unterschiedliche Anregungen in Richtung Konjunkturbudget liegen vor. Diese Überlegungen müssen weitergeführt werden, damit vom künftigen EU-Budget wirkungsvolle europäische Wachstums- und Beschäftigungsinitiativen ausgehen können.
Stärkere nationale Verbindlichkeit bei Lissabon-Umsetzung: Die Nichterreichung gesamteuropäisch vereinbarter Ziele hat derzeit kaum Auswirkung auf die nationalstaatliche Politikgestaltung. Das öffentliche »An-den-Pranger-Stellen« erfüllt seine Funktion nur bedingt. Die allgemeinen Beschäftigungsziele müssen auf entsprechend ambitionierte nationale Ziele herunter gebrochen, mehr Transparenz hergestellt und eine breitere nationale Debatte rund um einen Lissabonner Umsetzungsbericht sichergestellt werden.
Nationale Reformpartnerschaften mit den Sozialpartnern: Zum Gelingen des Prozesses müssen echte nationale -Reformpartnerschaften gefördert und auch die nationalen Parlamente stärker in Verantwortung genommen werden. Der umfassenden Einbindung der Sozialpartner kommt dabei besondere Bedeutung zu, gerade wenn es um Strukturreformen sowie um Qualifikation und Innovation geht, aber auch in allen Phasen der Umsetzung der Europäischen -Beschäftigungsstrategie (Ausarbeitung, Umsetzung, Evaluierung der nationalen Aktionspläne).
Stärkere Berücksichtigung der Erweiterungsdimension: Die EU soll den Bedürfnissen der neuen Mitgliedstaaten bei der Gestaltung ihrer Beschäftigungsstrategie besondere Aufmerksamkeit schenken, damit diese Länder die gemeinschaftsweiten Beschäftigungsziele auch erfüllen können. Besonderes Augenmerk ist gerade auch hier auf die adäquate und effektive Einbindung der Sozialpartner zu legen. Mit Blick auf einen möglichen Beitritt zum Euro-Raum müssen die Konvergenzkriterien so gestaltet sein, dass sie Wachstum und Beschäftigung fördern, nicht verhindern.

¹⁾ Siehe dazu auch den Beitrag von Silvia Angelo und Norbert Templ »Ein Gipfel macht noch keinen Frühling« in »Arbeit&Wirtschaft« Juni 2004

²⁾ Der Autor ist seit 2002 Mitglied im Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und zeichnete als Berichterstatter maßgeblich für die EWSA-Stellungnahme zu den Lissabonner Beschäftigungszielen verantwortlich.

F A Z I T

Es geht um die Glaubwürdigkeit der EU-Politk

Der Europäische Rat mag sich an diesen Empfehlungen orientieren oder auch nicht, gefordert ist er allemal. Schließlich droht dem gesamten Lissabon-Prozess vor dem Hintergrund der mageren Halbzeitbilanz der Verlust der Glaubwürdigkeit. Einer Strategie, die im Jahr 2000 europaweit auf große Zustimmung gestoßen ist und zur Hoffnung geführt hat, dass das Projekt einer erweiterten EU den Bürgerinnen und Bürgern spürbar näher gebracht werden kann.

Dieses Glaubwürdigkeitsproblem kann nur entschärft werden, wenn die Menschen in Europa darauf vertrauen können, dass alle politisch Verantwortlichen energisch daran arbeiten, die Lissabon-Strategie mit ihrer Gleichrangigkeit von Zielen (Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen, Stärkung des sozialen Zusammenhaltes sowie nachhaltige ökologische Entwicklung) konsequent umzusetzen.