Lobbying in Brüssel

Lobbying hat in Österreich immer noch einen schlechten Ruf, ein Schmuddelimage – Lobbying, da denken viele an üppige Mittagessen in teuren Restaurants und Absprachen hinter verschlossenen Türen. In Brüssel hat Lobbying weder ein Imageproblem noch wäre es aus dem politischen Geschehen wegzudenken. Lobbying ist hier ganz normaler Alltag.

Die europäische Politik in Brüssel funktioniert nur durch das Lobbying verschiedener Interessensgruppen. Brüssel, das ist die Hauptstadt eines Europa der 25, wo wie auf einem Marktplatz die unzähligen Interessen, Wünsche und Probleme der 450 Millionen Bürgerinnen¹⁾ gemanagt werden müssen. Europa ist stolz auf seine Vielfalt, doch kein Entscheidungsträger kann diese Vielfalt zur Gänze überblicken. Daher muss jede Gruppe versuchen, ihre Interessen zu artikulieren und durchzusetzen.

Die von den Lobbyistinnen artikulierten Interessen sind natürlich als solche Partikularinteressen, zum Beispiel die Interessen der Arbeitnehmerinnen oder der chemischen Industrie oder der Umweltschützer. Die »Lobbyierten«, nämlich die Parlamentarierinnen und EU-Beamten, haben an den Positionen der Lobbyisten durchaus Interesse, denn sie benötigen diese Informationen, um ihre Entscheidungen treffen zu können. Lobbying ist also ein Mittel zum politischen Entscheidungsfindungsprozess.

Public Affairs und Lobbying

Genau genommen ist das »Lobbying« nur ein Teilbereich der so genannten »Public Affairs« (PA), die übersetzt unserem Begriff der Interessensvertretung entsprechen.

Die Begrifflichkeiten kamen aus den USA, wo Lobbying und PA längst zur politischen Kultur gehören, nach Europa. In den USA bestimmen Lobbys und so genannte »pressure groups« das politische Geschehen und agieren oft sehr aggressiv, indem sie zum Beispiel missliebige Gesetzesentwürfe nicht einfach nur ändern wollen, sondern blockieren.

In Europa spricht man eher von Lobbying als von PA. »Lobbying« wird meist synonym mit Interessensvertretung verwendet.

Knochenarbeit

Wie sieht nun konkret die Arbeit eines Lobbyisten aus? Will eine Lobbyistin das politische Geschehen mitgestalten bzw. die Entscheidung der Politiker beeinflussen, so müssen ausführliche Vorarbeiten geleistet werden, und diese sind die eigentliche Knochenarbeit des Lobbyisten.

Am Anfang steht das so genannte »Monitoring«, zu deutsch Beobachtung oder Überwachung dessen, was in Brüssel – im Parlament, in der Kommission oder im Rat – geschieht. Jede Änderung einer Verordnung, jedes neue Gesetz, jede Richtlinie hat Konsequenzen. Daher ist es überaus wichtig, die Vorgänge genau zu beobachten, am Ball zu bleiben, und vor allem so früh wie möglich schon informiert zu sein. »Die Frühphase jeder neuen Richtlinie ist die wichtigste«, weiß Evelyn Regner vom ÖGB-Europabüro, »je früher man informiert ist, desto eher kann man sich einbringen. Man muss möglichst rasch reagieren und immer im Auge behalten, wie die anderen beteiligten Akteure reagieren werden.«

In der Anfangsphase einer Richtlinie spielt die Kommission eine große Rolle, da von ihr der neue Vorschlag kommt.

Eine Lobbyistin muss also beobachten: Themen, politische Entwicklungen, Tendenzen. Sie muss Prognosen erstellen, Empfehlungen abgeben. »Wir beobachten die politische Szene ganz genau und können rechtzeitig vorwarnen«, erklärt Elisabeth Aufheimer von der AK, »damit sich die AK auf eine neue Entwicklung entsprechend vorbereiten kann. Wir setzen zugleich aber auch Prioritäten, denn wirklich alle Themen zu behandeln wäre unmöglich. Wir treffen hier in Brüssel daher – natürlich in Übereinstimmung mit der BAK in Österreich – auch eine Vorauswahl.«

Positionen erarbeiten

Weiß man erst mal, was in den politischen Institutionen geplant wird und ob es für die eigenen Interessen relevant ist, dann kann man seine eigene Position erarbeiten. Das erfordert ausführliche Analysen, denn nicht immer ist auf den ersten Blick auszumachen, wie ein neues europäisches Gesetz zum Beispiel den österreichischen Arbeitsmarkt beeinflussen wird: Was genau bedeutet es für die österreichischen Arbeitnehmerinnen, wenn der freie Dienstleistungsmarkt (»Bolkestein-Richtlinie«) nach dem Herkunftsland-Prinzip verwirklicht würde? Hier benötigt man eine sehr solide ausgearbeitete Argumentation bzw. Position. An solchen Analysen arbeiten dann nicht die Lobbyisten in Brüssel ganz allein, sondern oft ganze Abteilungen der Mutterorganisation über Wochen und Monate, manchmal auch über Jahre hinweg.

»Manche Themen sind rasch wieder vom Tisch, andere beschäftigen uns jahrelang«, berichtet Oliver Röpke vom ÖGB-Büro. »So zum Beispiel die Thematik der Arbeitnehmer-Mitbestimmung. Die Kommission will das Unternehmensrecht modernisieren, wir Gewerkschaften wollen unseren österreichischen Rechtsstandard bei der Mitbestimmung erhalten. Die Diskussion lief während der Verhandlungen zur Europäischen Aktiengesellschaft, sie läuft derzeit bei Richtlinie zur grenzüberschreitenden Verschmelzung von Kapitalgesellschaften, und danach wird es weitergehen mit einer von der Kommission geplanten Sitzverlegungsrichtlinie. Das bedeutet noch Arbeit für uns für viele Jahre!«

Kommunikation

Steht die eigene Position fest, so muss sie kommuniziert werden. Dafür gibt es verschiedene Mittel und Wege: zunächst muss festgestellt werden, wer überhaupt die Ansprechpartner sind. Reicht es, eine Beamtin der Kommission zu kontaktieren und das Gespräch mit ihr zu suchen, oder muss eine groß angelegte Strategie geplant und umgesetzt werden? Wer sind die anderen betroffenen Gruppen? Geht man allein vor oder sucht man Verbündete?

Nochmals das Beispiel der Bolkestein- oder Entsendungsrichtlinie, das zeigt, wie eine Groß-Strategie Erfolg haben kann: Gewerkschafter und Politiker in ganz Europa zogen an einem Strang und brachten nicht zuletzt 75.000 Menschen in Brüssel auf die Straße.

»Strategien sind stark themenabhängig. Wir arbeiten zum Beispiel gerne mit Veranstaltungen«, verrät Elisabeth Aufheimer. »Damit können wir einerseits ein Thema transportieren, aber auch zugleich als AK auftreten. Letzteres ist in Brüssel enorm wichtig, denn hier sind wir kein institutionalisierter Sozialpartner, sondern müssen uns – wie alle anderen Gruppen auch – Gehör verschaffen. Bei einer Diskussionsveranstaltung versuchen wir, möglichst unterschiedliche Akteure an einen Tisch zu kriegen, vor allem aber je einen Vertreter von Kommission und Parlament.«

»Bei uns geht strategisch gesehen die Tendenz in Richtung informelle Arbeitsgruppen, da wir so schneller agieren können«, berichtet Evelyn Regner, »der EGB und die nationalen Gewerkschaftsverbände bzw. auch die Fachgewerkschaften arbeiten zwar permanent in institutionalisierten Gruppen zusammen, aber oft ist ein rascheres Handeln nötig, daher gibt es viele so genannte Ad-Hoc-Gruppen.«

Kontakte

Eine gute Lobbyistin weiß, wer wofür zuständig ist, wer die Entscheidungsträger sind oder wer am Entscheidungsprozess beteiligt ist. Sie verfügt über ein dichtes Netzwerk an Kontakten.

Kontakte, darüber sind sich alle einig, ist das A und O des Lobbyisten. »Kontaktfreude«, so Elisabeth Aufheimer, »ist eine der Hauptanforderungen im Berufsprofil, natürlich neben exzellenter Fachkompetenz und Teamgeist. Aber ohne Kontakte geht gar nichts. Mit dem Herstellen und Pflegen von Kontakten verbringt eine Lobbyistin einen großen Teil ihrer Arbeitszeit.«

Als eigentlicher Kernbereich des Lobbying gilt die direkte Beeinflussung der relevanten Entscheider. Neben dem mündlichen Gespräch spielen auch Positionspapiere und kompetente Analysen eine wesentliche Rolle. Wie erfolgreich mein Einfluss auf den Entscheider dann tatsächlich ist, hängt natürlich von der Qualität meiner Kommunikation ab.

Und die berüchtigten Brüsseler Geschäftsessen? Unter Lobbyisten hat sich längst herumgesprochen, dass ein gutes Gespräch im Büro qualitativ mehr bringt als ein teures Essen, bei dem nur viel Zeit verplaudert wird.

Wer in Brüssel nicht weiß, wer wofür zuständig ist und wo die Entscheidungsträgerinnen sitzen, hat als Lobbyist schon verloren. Zur richtigen Zeit am richtigen Ort bzw. Mann, so lautet die Devise. Was nicht immer einfach ist, denn die Akteure wechseln. So war zum Beispiel das Jahr 2004 für Lobbyistinnen recht anstrengend: Nicht nur, dass eine neue Kommission ihr Amt antrat, wurde auch noch überdies das Parlament neu gewählt. So wurden viele Schlüsselstellen neu besetzt.

Darüber hinaus herrscht in Brüssel ein ständiges Kommen und Gehen. Vor allem in der Kommission bereitet das seinerzeit von Kommissar Neil Kinnock eingesetzte Rotationsmodell den Lobbyisten oft arges Kopfzerbrechen: Infolge dieser Rotation kommt es in der Kommission auf allen Ebenen zu einer großen Fluktuation zwischen den verschiedenen Generaldirektionen.

Lobbying ist eine Art Handel mit Infos. Informationen haben in Brüssel Marktwert. Wer die Infos zuerst hat, kann schneller (re)agieren. Und damit dieser Marktplatz auch einigermaßen zivilisiert funktioniert, gibt es sogar ein »Weißbuch zum europäischen Regieren«²⁾: Alle Interessensvertreterinnen müssen sich eindeutig als solche zu erkennen geben und klar machen, für wen sie lobbyieren bzw. wen sie vertreten.

»Üblicherweise halten sich Interessensvertreter auch an diese Spielregel«, weiß Frank Ey vom BAK-Büro. Als ehemaliger parlamentarischer Mitarbeiter kennt er die Sachlage: »Man weiß, wer vor einem steht und für welche Interessen er oder sie eintritt.«

Wer lobbyiert?

Die einfache Antwort: alle – alle, die es sich finanziell leisten können. EU-Lobbying wird von großen Konzernen und Firmen ebenso betrieben wie von Ländern und Regionen, Arbeitgebern und Arbeitnehmerinnen, Berufs- und Industrieverbänden, Kirchen oder NGOs.

Niemand kann es sich mittlerweile mehr erlauben, nicht zu lobbyieren, da die überwiegende Mehrheit der nationalen Gesetze – je nach Land zwischen 75 und 90 Prozent – in Brüssel entschieden werden. Europapolitik ist längst nicht mehr Außenpolitik, auch wenn das oft im eigenen Land so dargestellt wird, wenn ein Misserfolg eingefahren wurde. Europapolitik ist Innenpolitik!

In Brüssel sind an die 15.000 Vollzeitlobbyisten tätig, die ca. 2600 Interessensgruppen vertreten. Je nach Finanzstärke und Größe der Interessensvertretung werden in Brüssel eigene Büros gegründet und so genanntes »In-house-Lobbying« betrieben, oder aber Lobbying-Agenturen beauftragt.

So hat sich zum Beispiel der Freistaat Bayern ein neues Bayernhaus um knapp 30 Millionen Euro mit 28 (!) Beamten geleistet. Edmund Stoiber hat dies mit der Tatsache begründet, dass Brüssel für Bayern mittlerweile wichtiger sei als Berlin.

Auch die österreichischen Bundesländer leisten sich eigene Büros in Brüssel (allerdings weit weniger aufwendig als die Bayern), ebenso alle Sozialpartner, aber auch große Banken, die Telekom Austria oder die OMV, um nur einige zu nennen, haben eine Niederlassung in Brüssel.

»So gesehen ist die Frage ›Warum seid ihr in Brüssel?‹ nicht ganz richtig gestellt«, merkt Evelyn Regner an, »denn es wäre geradezu absurd, nicht hier zu sein! An Brüssel führt kein Weg vorbei. Wir benötigen eine starke Arbeitnehmerinnenvertretung in Europa. Man sollte vor allem nicht vergessen: die Industrievertreter haben ganz andere Kapazitäten als wir Arbeitnehmerinnen.« – David gegen Goliath?

»Ja und nein. Natürlich hat zum Beispiel die chemische Industrie finanzielle Resssourcen, von denen wir nur träumen können. Dafür haben wir aber beispielsweise einen Gewerkschafter als Abgeordneten im Europäischen Parlament: Harald Ettl. Personen und Kontakte sind oft wertvoller als große Budgets, eine gute Personalpolitik ist entscheidend.«

Auch Elisabeth Aufheimer betont die Wichtigkeit, in Brüssel vor Ort zu sein: »Ganz einfach: Wer nicht da ist, wird nicht gehört.«

Die Arbeitnehmerinnen sind sowohl durch nationale Büros wie das von ÖGB und AK vertreten als auch im Verband des Europäischen Gewerkschaftsbundes EGB. Doppelt hält besser? »Es handelt sich hier um keine »Doppelbesetzung«. Wir teilen uns natürlich die Arbeit und unterstützen uns gegenseitig, nehmen aber nicht alle die gleichen Aufgaben wahr. Das ÖGB-Europabüro ist zunächst eine Schnittstelle und Drehscheibe zwischen ÖGB, EGB, Fachgewerkschaften und den anderen nationalen Gewerkschaftsbüros, aber auch natürlich zu den europäischen Institutionen. Genau für diese Aufgabe ist es so wesentlich, vor Ort zu sein. Jeder dieser Akteure hat aber andere Schwerpunkte. Österreich hat zum Beispiel traditionell stark bei der EU-Erweiterung mitgewirkt«, erklärt Evelyn Regner. Ebenso arbeiten ÖGB und AK intensiv zusammen und helfen einander gegenseitig.

Gutes Lobbying wird in Brüssel nicht als Belästigung empfunden. Die Brüsseler Entscheidungsträgerinnen stehen der Arbeit der Lobbyisten durchaus aufgeschlossen gegenüber. Die Kommission konsultiert dort, wo dies im EG-Vertrag vorgesehen ist, von sich aus die europäischen Sozialpartner EGB, UNICE und CEEP³⁾. Die gewerkschaftliche Interessensvertretung der Arbeitnehmerinnen ist somit in Brüssel so wie in Österreich auch institutionalisiert.

Die Parlamentarierinnen wiederum benötigen die Lobbyisten für ihren Entscheidungsfindungsprozess. Noch dazu – und das ist in diesem Kontext einer der wesentlichen Unterschiede zwischen Wien und Brüssel – gibt es im Europäischen Parlament keine automatische Mehrheit und keinen Klubzwang. Das wiederum macht Abstimmungen im EP so spannend und den Einfluss von Lobbyistinnen erst sinnvoll: Es kann und muss um jeden Parlamentarier gekämpft werden!

Um in Ausschüssen kompetent zu sein, muss eine Parlamentarierin also Informationen einholen – und die geben ihr die Vertreter der betroffenen Interessensgruppen. Viele dieser Informationen sind äußerst komplex und »technisch«. Umso größer ist das Interesse an gut aufbereiteten Analysen und Stellungnahmen seitens der Lobbyistinnen.

Wann ist Lobbying nun erfolgreich? »Oft ist eine Sensibilisierung für ein Thema schon als ein großer Erfolg zu werten«, sagt Elisabeth Aufheimer und zitiert wiederum das Beispiel der Dienstleistungs-Richtlinie, wo es die Arbeitnehmervertreter waren, die ursprünglich den Stein überhaupt ins Rollen brachten.

Aber es gibt auch klar messbare Erfolge, weiß Frank Ey zu berichten: »Erst kürzlich ging es bei der Harmonisierung der Sozialvorschriften im Kfz-Verkehr darum, vor allem für Lkw-Lenker bessere Sozialstandards zu bewirken, was die Ruhezeiten und die Entlohnungsformen betrifft. Es ist uns gelungen, bei der zweiten Lesung im Parlament sechs wesentliche Änderungsanträge durchzubringen! Das ist als ein großer Erfolg zu werten.«

In diesem Kontext ist nun natürlich die Gretchenfrage berechtigt:

Ist Lobbying demokratisch?

Der Soziologe Max Weber definiert Politik als den Prozess, »seinen Willen gegenüber anderen durchzusetzen«. Natürlich sind Interessensvertreterinnen nicht neutral, doch es ist klar, für wen oder wofür sie stehen. Sie bieten gewählten Vertreterinnen und Beamten Entscheidungsgrundlagen, doch die Letztentscheidung liegt immer noch in der Politik. Daher macht Interessensvertretung demokratiepolitisch auch Sinn.

Denn wer sich an der fehlenden Neutralität der Interessensvertreter stößt, dem sei die Gegenfrage gestellt: Wer ist neutral? Wer sollte einer Parlamentarierin neutrale Informationen geben? Andere Politiker? Die Medien? – Die Antwort liegt auf der Hand. Solange es klar ist, wessen Partikularinteressen von einer Lobbyistin vertreten werden, ist Lobbying Teil eines demokratischen Informations- und Entscheidungsprozesses.

»Wir bemühen uns, mitzugestalten und politische Entscheidungsträger dahingehend zu beeinflussen, dass sie eine Politik zum Nutzen der Arbeitnehmerinnen machen, wir wollen, dass das europäische Sozialmodell verwirklicht wird«, hält Evelyn Regner fest. »Diese Arbeit funktioniert in Brüssel anders als zu Hause, aber unsere Absichten und Ziele sind die gleichen.«

  ¹⁾ Im Sinne des Gender Mainstreaming verwendet der Artikel abwechselnd die weibliche und die männliche Form, also zum Beispiel »Beamtinnen und Parlamentarier«, um Wortmonster wie die ArbeitnehmerInnenvertreterInnen zu vermeiden und die Lesbarkeit einer geschlechtsneutralen Sprache zu verbessern (Anm. der Autorin).
³⁾ Europäischer Gewerkschaftsbund; Union des Industries de la Communauté européenne; Centre européen des entreprises à participation publique.