Am Dienstag, den 12. Oktober 2004, hat der Ministerrat nur wenige Tage nach dem Ende der Begutachtungsfrist die Harmonisierung der Pensionssysteme beschlossen. Allein der sehr kurze Zeitraum zwischen dem Ende der Begutachtungsfrist und der Beschlussfassung im Ministerrat belegt, dass gar nicht mehr geplant war, sich mit sachlichen Einwänden und inhaltlichen Anregungen weiter auseinanderzusetzten. Wie Bundeskanzler Wolfgang Schüssel im anschließenden Pressefoyer betonte, hätte es gegenüber dem Begutachtungsentwurf auch nur eine Änderung gegeben, nämlich den Wegfall des Risikozuschlages beim Nachkauf von Schul- und Studienzeiten ab dem 40. Lebensjahr. (Tatsächlich wurde der bereits im Begutachtungsentwurf vorgesehene Wegfall des Zuschlages durch diese Änderung – gilt nur mehr für BerufseinsteigerInnen – nicht eingeführt, sondern erheblich eingeschränkt!) Weitere »Details« des Ministerratsbeschlusses, die für die Betroffenen massive zusätzliche Kürzungen bedeuten, waren dem Bundeskanzler und seinem Vize nicht einmal eine Erwähnung wert.
Dass die zahlreichen ausführlich begründeten Kritikpunkte in den Stellungnahmen in keiner Weise Berücksichtigung fanden, begründete der Kanzler unter anderem damit, dass an sich nichts Neues dabei gewesen sei. Diese Aussage ist insofern bemerkenswert, als damit klargestellt wird, dass die mit dem nun vorliegenden Gesetzesentwurf verbundenen drastischen Kürzungen, Brüche und Ungerechtigkeiten von der Bundesregierung bewusst in Kauf genommen werden.
Im Folgenden soll ein grober Überblick über die wichtigsten Eckpunkte des »Harmonisierungsentwurfes« und dessen gravierendste Auswirkungen gegeben werden.
Für alle über 50-Jährigen gilt die »Pensionsreform 2003« mit einigen Abänderungen weiter:
Pensionskorridor
Ab dem Alter 62 soll die Möglichkeit zum »vorzeitigen« Pensionsantritt gegeben sein. Dieser »Rückzieher« der Regierung bei der Anhebung des Pensionsalters ist zwar grundsätzlich zu begrüßen, hat aber zwei große Haken: Männer, die ab 62 in Pension gehen, müssen eine »Aufdoppelung« ihrer Verluste aus der »Pensionsreform 2003« hinnehmen, und ein »Pensions-Korridor« ab 62 bringt auf Jahrzehnte Frauen gar nichts. Frauen wurde unverständlicherweise ein Korridor ab 57 – der auch ihnen einen Pensionsantritt frühestens drei Jahre vor dem Regelpensionsalter ermöglicht hätte – verweigert.
Reduktion des Verlustdeckels
Der generelle 10%-Verlustdeckel aus der »Pensionsreform 2003« wird im Jahr 2004 auf 5% reduziert, steigt jedes Jahr um 0,25%-Punkte an (2005: 5,25%, etc.) und beträgt ab dem Jahr 2024 wieder 10%. Weiterhin nicht im Verlustdeckel enthalten sind die zusätzlichen dauerhaften Pensionskürzungen im Ausmaß von rund 2% durch den Entfall der ersten Pensionsanpassung. Die Reduktion des Verlustdeckels wird durch Einführung von – zusätzlichen – Korridorabschlägen konterkariert. Nach der Pensionsreform 2003 betrug der maximale Verlust 10%. Durch den Harmonisierungsentwurf beträgt der maximale Verlust über 20%. Es hilft wenig, wenn der »Gesamtverlustdeckel« auf 5% bis 10% reduziert wird, wenn zum »Gesamtverlustdeckel« noch zusätzliche Abschläge dazukommen. In Wahrheit wird durch den Harmonisierungsentwurf ein neuer »Gesamtverlustdeckel« von mehr als 20% für alle diejenigen geschaffen, die mit 62 Jahren in Pension gehen – »müssen«.
Kein Arbeitslosengeldanspruch im Pensionskorridor
Die Betonung liegt auf »müssen«, denn wer mit 62 arbeitslos ist oder gekündigt wird, hat keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld. Eine echte Wahl werden wenige haben. Die Bereitschaft der Arbeitgeber, ihre Arbeitnehmer weiterzubeschäftigen, wenn und sobald diese einen Pensionsanspruch haben, ist erfahrungsgemäß gering. Der Bundeskanzler rechtfertigt die hohen Verluste immer wieder mit: »Wer freiwillig früher geht, muss Abschläge in Kauf nehmen.« In der Realität sind die aufgedoppelten Verluste für die meisten unvermeidbar. Das Arbeitsmarktservice wird – so wie es das Gesetz vorschreibt – den Leistungsbezug entweder mit Vollendung des 62. Lebensjahres einstellen, oder einen Antrag auf Arbeitslosengeld von 62-Jährigen erst gar nicht genehmigen. Natürlich »muss« man in dieser Situation keinen Pensionsantrag stellen. Man hat die Wahl, überhaupt kein Einkommen zu beziehen,oder eine um bis zu 22% gekürzte Pension. Doch diese »Freiwilligkeit« wird der Bundeskanzler wohl nicht meinen.
Vertrauensschutz für Ältere
Kanzler Schüssel hat mehrfach hervorgehoben, dass die über 50-Jährigen aus Gründen des Vertrauensschutzes von den jetzigen Pensionsplänen der Regierung ausgenommen bleiben. Finanzminister Grasser hat erst kürzlich in seiner Budgetrede betont, dass die Betroffenen auch die Möglichkeit haben müssen, sich auf die geänderten Lebensbedingungen einzustellen, und dass die Anpassungskosten fair und gerecht zu verteilen sind.
Dass derartige Verluste mit dem Titel »Vertrauensschutz« für Ältere begründet und mit den Attributen fair und gerecht versehen werden, ist als völlig unangebracht zurückzuweisen. Menschen, die zum Teil 47 Jahre gearbeitet haben, können auf einen »Vertrauensschutz«, der ihnen ihre Pension um mehr als 20% kürzt, dankend verzichten.
Zwischen der öffentlichkeitswirksamen Vermarktung der Pensionsreform durch die Regierung und deren realen Auswirkungen liegen offensichtlich
Welten.
»Hackler-Regelung«
Die so genannte »Hackler-Regelung« für Versicherte mit 45/40 Beitragsjahren soll um 31⁄2 Geburtsjahrgänge verlängert werden; bei Pensionsantritt vor 2008 sollen keine Abschläge mehr verrechnet werden. Ab 2008 ist ein stufenweises Absinken der Steigerungspunkte vorgesehen, es werden dann auch Abschläge gerechnet. Die sich ergebenden Pensionskürzungen sind durch den »Verlust-Deckel« begrenzt (keine Korridorabschläge).
Anwendung findet die verlängerte »Hackler-Regelung« für Versicherte, die vor Juli 1950 (Männer) bzw. vor Juli 1955 (Frauen) geboren sind.
Nur wenige Hackler(!) erfüllen die Kriterien der »Hackler-Regelung«. – Ob jemand von der Regierung als »Hackler« anerkannt wird oder nicht, hängt nicht von der Schwere der verrichteten Arbeit ab, sondern allein von der Zahl der erworbenen Beitragsjahre. Wer längere Zeit krank oder arbeitslos war, hat von vornherein keine Chance, die geforderten 45 (Männer) bzw. 40 (Frauen) Beitragsjahre mit 60 bzw. mit 55 zu erfüllen.
Für Versicherte, die ab Juli 1950 (Männer) bzw. ab Juli 1955 (Frauen) geboren sind, soll nach den Regierungsplänen mit der so genannten »Hackler-Regelung« überhaupt Schluss sein. Die ersatzlose Streichung der »Hacklerregelung« für ab dem 1. 7. 1955 geborene Frauen führt zu einer Verschiebung des frühestmöglichen Pensionsantritts um mehr als vier Jahre gegenüber Frauen mit genau dem selben Versicherungsverlauf, die nur einen einzigen Tag früher geboren sind!
Ab dem 1. 7. 1950 geborene Männer, die an sich die Kriterien für die »Hacklerregelung« erfüllen würden, erleiden dadurch, dass sie einen Tag »zu spät« geboren sind, mehr als doppelt so hohe Pensionskürzungen (im Ausmaß um die 20%!), obwohl sie um zwei Jahre länger auf ihre Pension warten müssen!
Schwerarbeiterregelung
Neben der Schwerarbeiter-Regelung nach der »Pensionsreform 2003«, für die 40 bzw. 45 Beitragsjahre erforderlich sind, von denen mehr als die Hälfte Schwerarbeitsjahre sein müssen, ist nunmehr eine weitere Schwerarbeiter-Regelung bei zumindest 45 Versicherungsjahren und 15 Schwerarbeitsjahren vorgesehen. Demnach soll ab frühestens 60 – womit wiederum klargestellt wird, dass Frauen von dieser Regelung für Jahrzehnte ausgeschlossen bleiben – bei verminderten Abschlägen ein Pensionsantritt möglich sein. In beiden Fällen ist aber völlig offen, welche Arbeiten die Regierung als Schwerarbeit gelten lassen will. Man weiß nur, dass die Regelungen erst im Jahr 2007 bzw. 2010 wirksam werden sollen und dass die Regierung den Kreis der Betroffenen so eng wie möglich zu halten gedenkt („mehr als fünf Prozent sollen es auf keinen Fall sein«). Wie auch immer »Schwerarbeit« letztlich definiert wird, beide Schwerarbeits-Regelungen bringen jenen SchwerarbeiterInnen, die bereits vor Erreichen der Altersgrenzen invalide werden, wie das beim Großteil der Betroffenen der Fall ist, gar nichts. Bleibt es beim Gesetzesentwurf, so werden diese nur eine gekürzte Invaliditäts-/Berufsunfähigkeitspension erhalten und damit beträchtlich schlechter gestellt als SchwerarbeiterInnen, welche die Altersgrenzen (gerade noch) erreichen. Ebenfalls höchst problematisch ist, dass selbst bei einer sehr hohen Zahl an Schwerarbeitsjahren keinerlei Begünstigung wirksam wird, wenn die geforderten 45 Versicherungsjahre nicht erreicht werden. Dazu kommt, dass selbst bei Erfüllung sämtlicher Voraussetzungen noch Abschläge (wenngleich in verminderter Höhe) vorgesehen sind.
Für alle am 31. 12. 2004 unter 50-Jährigen gilt das Pensionskonto:
Für alle unter-50 Jährigen (ASVG, GSVG, BSVG, Bundesbeamte) soll ab 2005 das »Pensionskonto« gelten. Wer bis 2005 zumindest 12 Versicherungsmonate erworben hat, für den soll die Höhe der Pension durch Parallel-Rechnung von altem und neuem Recht ermittelt werden. Für Neueintretende gilt generell das »Pensionskonto-Recht«.
Pensionskonto
Das »Pensionskonto-Recht« folgt in einigen Punkten den Vorschlägen im ÖGB-Modell. ÖGB und AK haben sich schon seit langem für mehr Transparenz, mehr Bestandssicherheit für erworbene Anwartschaften und für Maßnahmen zur Wiedergewinnung des Vertrauens der Jüngeren in die gesetzliche Alterssicherung ausgesprochen.
Zu diesem Zweck wurde die Einrichtung eines leistungsdefinierten Pensionskontos gefordert (Ausweisung des erworbenen Leistungsanspruchs, Aufwertung mit der Lohnerhöhung, faire Ersatzzeitenbewertung und Ausgleichsmaßnahmen für Teilzeitphasen von Frauen mit Kindern).
Ein ganz wesentliches Manko des Regierungsvorschlags ist allerdings die viel zu niedrige Bewertung von Zeiten der Arbeitslosigkeit und von Zeiten der Kindererziehung. Zeiten der Arbeitslosigkeit sollen mit maximal 70% der Bemessungsgrundlage für das Arbeitslosengeld, Zeiten der Kindererziehung (4 Jahre) mit 1350 Euro pro Monat bewertet werden. Das eine bedeutet für Personen mit längeren Zeiten der Arbeitslosigkeit eine erhebliche Leistungsverschlechterung und das andere reicht bei Frauen mit Kindern (und längerer Teilzeitarbeit) bei weitem nicht aus, um die Verluste aus der Lebensdurchrechnung auszugleichen.
Bei genauer Betrachtung erweisen sich die von der Regierung propagierten 1350 Euro für Zeiten der Kindererziehung darüber hinaus auch nur als 1157 Euro! Dies reicht bei einem Vollzeiteinkommen von 1500 Euro bei zwei Kindern gerade einmal aus, um den Nachteil für drei Teilzeitjahre auszugleichen.
Die Konsequenz ist, dass anstelle der vermeintlichen Verbesserung für Frauen mit Kindern aufgrund des erhöhten Anrechnungsbetrages für Zeiten der Kindererziehung unter realistischen Annahmen Pensionskürzungen im Pensionskonto um 20% übrig bleiben.
Parallel-Rechung
Die »Parallel-Rechnung« ist ein Rechenverfahren zur Ermittlung der Pensionshöhe für die Phase des Übergangs vom bisherigen Pensionsrecht in das neue »Pensionskonto-Recht«. Bei Pensionsantritt werden sowohl eine Pension nach »Altrecht« (Basis: »Pensionsreform 2003« inklusive der nun erfolgten Änderungen) als auch eine Pension nach »Pensionskonto-Recht« ermittelt. Je nach Zahl der im alten und im neuen Recht erworbenen Versicherungsjahre gebühren entsprechende Anteile an der »Altpension« und an der »Pensionskonto-Pension«.
Beispiel: 45 Versicherungsjahre, davon zwei Drittel vor dem Stichtag
1. 1. 2005 („Altrecht«) und ein Drittel nach dem Stichtag („Pensionskonto-Recht«). Der Pensionsanspruch setzt sich in diesem Fall zusammen aus zwei Drittel der »Altpension« und ein Drittel der »Pensionskonto-Pension«.
Die Parallel-Rechnung ist grundsätzlich sinnvoll, in der Regierungsvariante allerdings in mehrfacher Hinsicht problematisch. So führt z. B. das Beharren der Regierung auf der im Kern unveränderten »Pensionsreform 2003« nicht nur zu sehr deutlichen Vorwegkürzungen, sondern auch zu einer nur mehr schwer nachvollziehbaren Verkomplizierung. Es müssen nunmehr nicht nur zwei, sondern sogar drei Pensionsrechte parallel gerechnet werden (die Rechtslage zum 31. 12. 2003, die Pensionsreform 2003 und das Pensionskonto). Um die Pensionshöhe gemäß der Pensionsreform 2003 endgültig zu berechnen, muss immer auch die Pensionshöhe gemäß der Rechtslage zum 31. 12. 2003 ermittelt werden. Weil: Der Verlustdeckel 5% bis 10% bezieht sich auf die Pension gemäß der Rechtslage zum 31. 12. 2003. Drittens ist die Pensionskontopension zu berechnen. Als vierter Schritt ist die Parallelrechnung durchzuführen; dabei ist aus Anteilen der endgültigen Pension gemäß der Pensionsreform 2003 und der Pensionskontopension die tatsächlich zustehende Mischpension zu berechnen.
Unterschiedliche Beitragssätze
Die – im Vergleich zum ASVG wesentlich niedrigeren – Beitragssätze der Gewerbetreibenden sollen schrittweise von 15% auf 17,5%, die der Bauern von 14,5% auf 15% angehoben werden. Im ASVG bleibt der Beitragssatz weiterhin bei 22,8%. Der Grundsatz gleiche Leistungen bei gleichen Beiträgen für alle Gruppen wird damit nicht einmal langfristig umgesetzt.
Resümee
Der Pensionsharmonisierungsentwurf führt für Männer, die mit 62 Jahren eine Korridorpension in Anspruch nehmen, zu Pensionsverlusten von bis zu 22%, ein sozial gestaffelter Verlustdeckel, wie er für Beamte gilt, wurde den ASVG-Versicherten verweigert.
Der Entwurf benachteiligt Frauen mehrfach: Die Kindererziehungszeiten sind zu gering bewertet und gleichen die Nachteile von Teilzeitphasen bei einer Lebensdurchrechnung bei weitem nicht aus, Frauen haben keinen Pensionskorridor bis 2028, für Frauen kommt eine Schwerarbeiterregelung praktisch bis 2024 nicht zur Anwendung, die Hacklerregelungen enden abrupt, mit der Konsequenz, dass Männer zwei Jahre später in Pension gehen müssen und bis zu 22% verlieren und Frauen von heute auf morgen um mehr als vier Jahre später in Pension gehen müssen, das Pensionskonto gilt nur für die unter 50-Jährigen, obwohl die Parallel-Rechnung auf der Grundlage einer fairen Ausgangsbasis gerade auch für die über 50-Jährigen sinnvoll wäre, um einen gleitenden Übergang zum Pensionskonto zu ermöglichen, eine Harmonisierung des Beitragsrechtes ist nicht erfolgt, Selbstständige und Bauern zahlen nach wie vor beträchtlich weniger Beiträge als ASVG Versicherte, erhalten jedoch die gleiche Leistung.
Das ist keine faire und gerechte Harmonisierung.
Andererseits gibt es bis zum Jahr 2007 vor allem für die so genannten »Hacklerinnen und Hackler« beträchtliche Erleichterungen, weil für sie keine Abschläge gerechnet werden. Nach 2007 – also nach dem nächsten Nationalratswahltermin – ist es mit diesen Begünstigungen freilich vorbei.
Das neue »Pensionskonto-Recht« basiert in zentralen Punkten auf Vorschlägen von AK und ÖGB bzw. auf dem Konzept der »Österreich-Pension« (leistungsdefiniertes Pensionskonto, Aufwertung der erworbenen Pensionsanwartschaften mit einem Lohnindex etc), in einigen wesentlichen Punkten weicht es aber erheblich davon ab. Die Konsequenz ist, dass auch im neuen System bestimmte Gruppen von erheblichen Benachteiligungen betroffen sein werden.
Der Harmonisierungsentwurf erscheint als Ansammlung von Bruchstücken, die nicht zusammenpassen. Aber so viel steht fest: die ASVG-Versicherten bezahlen wieder einmal die Zeche, denn die Reduktion der Verluste bis 2008 wird mit der Aufdoppelung der Verluste ab 2010 gegenfinanziert, dann verlieren all diejenigen bis zu mehr als 20%, die mit 62 Jahren eine Korridorpension in Anspruch nehmen – »müssen«.
Innerhalb von acht Wochen – Zeitraum vom Abbruch der Verhandlungen mit den Sozialpartnern bis zur Vorlage des Entwurfes – sind die »Rechtslage
31. 12. 2003«, die »Pensionsreform 2003«, Abänderungen zur Pensionsreform 2003, das »Pensionskonto« und schließlich die »Parallelrechnung« zu einem Sammelgesetz zusammengefasst worden.
Jedes Gesetz für sich ist mit Übergangsregelungen versehen und gilt nur für bestimmte Personengruppen.
Das Pensionsrecht ist mittlerweile öffentlich anerkannt zur Geheimwissenschaft geworden, die Pensionsberechnung zu einer Denksportaufgabe. Für durchschnittliche Experten ist das Harmonisierungsgesetz kaum lesbar, den betroffen Bürgern kann es nicht einmal mehr erklärt werden. Der Anspruch an den Gesetzgeber, insbesondere sozialrechtliche Normen so zu fassen, dass die Betroffenen sie auch verstehen, erscheint geradezu naiv, wenn selbst Experten mit dem Verstehen ringen.
Doch was sagt der Verfassungsgerichtshof zur Lesbarkeit und Nachvollziehbarkeit von Gesetzen:
»Der Gesetzgeber muss der breiten Öffentlichkeit den Inhalt seines Gesetzesbeschlusses in klarer und erschöpfender Weise zur Kenntnis bringen, da anderenfalls der Normunterworfene nicht die Möglichkeit hat, sich der Norm gemäß zu verhalten. Diesem Erfordernis entspricht weder eine Vorschrift, zu deren Sinnermittlung (…) qualifizierte juristische Befähigung und Erfahrung sowie geradezu archivarischer Fleiß vonnöten sind, noch eine solche, zu deren Verständnis außerordentliche methodische Fähigkeiten und eine gewisse Lust zum Lösen von Denksport-Aufgaben erforderlich sind« (VfSlg. 3130/1956 und 12420/1990).
Geht man von der bisherigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes aus, ist das Pensionsharmonisierungsgesetz wohl als verfassungswidrig (Verstoß gegen das Legalitätsgebot Art. 18 B-VG) einzustufen.
Z U S A M M E N F A S S U N G
Zusammenfassend muss gesagt werden, dass die Bundesregierung leider eine große Chance vertan hat, ein so wichtiges Projekt wie die Pensionsharmonisierung, von der alle Bevölkerungsgruppen betroffen sind, auf Basis eines breiten gesellschaftlichen Konsenses umzusetzen.
Knapp vor dem Ziel hat sich die Bundesregierung wieder für eine Politik des »Drüberfahrens« entschieden. Es wurden Bedingungen genannt (20% Verluste, kein Pensionskorridor für Frauen, etc.), bei denen von vorneherein klar war, dass sie niemals konsensfähig sein können.
Dies ist um so bedauerlicher, als das leistungsdefinierte Pensionskonto mit einer Aufwertung gemäß der Lohnentwicklung einen positiven Ansatz für eine Harmonisierung darstellt.
Der Weg ist im Grunde einfach und wird im ÖGB-Modell aufgezeigt. Ein Pensionskonto mit fairer Ersatzzeitenbewertung und Parallelrechnung auf Basis der Rechtslage
31. 12. 2003!
Autoren:
Erik Türk
Mitarbeiter der Abteilung Sozialpolitik der AK Wien
Wolfgang Panhölzl
Mitarbeiter der Abteilung Sozialversicherung der AK Wien
